Tillitsreform på papiret, ansvarsforskyvning i praksis

I lys av debattene rundt PISA-resultatene tårner atter en norsk skole i krise opp som en het politisk potet. Samtidig kan vi ikke stikke under en stol at A/S Norge trenger flere lærere for å møte utfordringene. Vi hører også ofte at lærerutdanningene skal styrkes. De skal være forskningsbaserte, praksisnære og bidra til rekruttering av kvalifiserte lærere til hele landet.

Universitetene og høgskolene skal utdanne lærere som kan møte et stadig mer komplekst samfunnsoppdrag og sikre fellesskolens framtid. Likevel opplever mange lærerutdanninger økonomisk press, nedbemanning og krav om effektivisering.

Hvordan kan dette ha seg? Svaret ligger dessverre i et paradoks som preger dagens utdanningspolitikk. De politiske ambisjonene øker, mens de økonomiske og styringsmessige rammene stadig trekker i motsatt retning.

Nylig slo Fellesskoleutvalget fast at lærerutdanningene er blant de mest ressurskrevende utdanningene i universitets- og høyskolesektoren. Utvalget foreslår samtidig en betydelig styrking av finansieringen og anslår et behov for mellom 250 og 350 millioner kroner årlig for å sikre kvalitet og bærekraft i lærerutdanningene. Det er vanskelig å lese dette som noe annet enn en erkjennelse av at dagens finansiering ikke står i forhold til samfunnsoppdraget lærerutdanningene er forventet å løse. Likevel fortsetter Kunnskapsdepartementet å styre sektoren som om problemet ikke eksisterer.

Praksis er kjernen

Diskusjonen blir særlig tydelig når vi ser på praksisopplæringen. Praksis er ikke et tillegg til utdanningen, men selve kjernen i lærerutdanningene. Studentene skal følges opp i skolene, og kommuner og praksisskoler skal samarbeide med universitetene. Praksislærere skal veilede og faglærere skal ideelt sett kunne reise ut, observere, vurdere og kvalitetssikre at studentene får relevant utbytte av praksis. Likevel behandles praksiskostnader ofte som noe lærerutdanningene selv må håndtere innenfor egne budsjetter. Ressurser som kunne vært brukt på undervisning, forskning, fagutvikling og studentoppfølging, brukes i stedet til å finansiere en lovpålagt del av utdanningen.

Finanseringen av praksis som en kostnad organisasjonen selv må dekke er særegent for lærerutdanningene. Ingen foreslår at medisinstudiene skal finansiere sykehusenes bidrag til klinisk undervisning gjennom å redusere egen faglig aktivitet. Ingen vil hevde at laboratorier i ingeniørutdanninger er et valgfritt tillegg som fakultetene selv må finne rom for dersom økonomien blir trang. Likevel er det dessverre ofte slik praksiskostnadene i lærerutdanningstilbudene behandles

Universiteter og høgskoler utformer økonomiske modeller som i stor grad premierer produksjon og målbare resultater, mens de faktiske kostnadene ved profesjonsutdanningenes samfunnsoppdrag i mindre grad anerkjennes. I modeller der praksiskostnader ikke legges inn i basisfinansieringen, må kostnadene dekkes innenfor lærerutdanningenes egne rammer. Effekten av dette blir svært uheldig. Lærerutdanningene framstår som økonomiske tapsprosjekt, mens de i realiteten skal utføre oppgaver staten selv har pålagt dem. Kjerneproblemet er at lærerutdanningene er og blir underfinansierte, og at praksiskostnadene velter lasset.

Tillitsreform?

Dette skjer altså på vakten til regjering som snakker varmt om en tillitsreform. Universiteter og høyskoler har fått større handlingsrom. Det skal være mindre detaljstyring og institusjonene skal få frihet til å prioritere. I teorien kan dette høres bra ut, men hvilken frihet er det egentlig snakk om når rammene samtidig strammes inn? Hvilken tillit ligger det i å overføre ansvaret uten å overføre tilstrekkelige ressurser til å ivareta samfunnsoppdraget?

En organisasjon uten tilstrekkelige ressurser blir ikke fri gjennom tillit til å styre med mindre økonomiske rammer. Den blir tvunget til å prioritere, men når institusjonene presses økonomisk forsvinner likevel ikke de politiske konsekvensene. De flytter bare adresse. Kutt framstår som lokale beslutninger. Nedbemanning framstår som institusjonelle valg og svekkede utdanningstilbud framstår som lederbeslutninger. Samtidig ligger årsakene til kutt og omstilling høyere opp i systemene. I praksis er det misvisende å beskrive dette som en tillitsreform siden det som egentlig skjer, snarere er en ansvarsforskyvning. De politiske ambisjonene forblir nasjonale, mens konsekvensene av manglende finansiering må håndteres lokalt.\

Mellom politiske løfter og økonomisk virkelighet

Signalene trekker i hver sin retning. Politikerne forteller oss at vi trenger flere lærere, sterkere lærerutdanninger, mer praksis, mer forskning, bedre kvalitet og bedre regional tilgjengelighet. Samtidig aksepteres finansieringsordninger som gjør det vanskeligere å levere på nettopp disse målene. For eksempel er en god praksisordning i lærerutdanningene en politisk etablert forventning, men hvorfor er ikke praksiskostnader dermed et nasjonalt finansieringsansvar? Dersom lærerutdanningene er avgjørende for fellesskolens framtid, hvorfor må de konkurrere om ressurser internt på vilkår som ikke tar høyde for de ekstra kostnadene som kreves for å løse samfunnsoppdraget? Dersom staten forventer sterke partnerskap mellom universiteter, kommuner og skoler, hvorfor finansieres ikke disse partnerskapene som en integrert del av oppdraget?

I dette paradokset trer et tydelig brudd mellom politisk intensjon og politisk praksis frem i lyset. Politikken beskriver lærerutdanning som samfunnskritisk, mens finansieringen i realiteten behandles som et kostnadsproblem. Spørsmålet handler derfor ikke egentlig om at universiteter og høyskoler må prioritere bedre. Spørsmålet er hvem som skal ta ansvaret når lærerutdanningene forventes å løse stadig flere oppgaver samtidig som finansieringssystemet ikke tar høyde for praksiskostnader, krav om en bred og relevant fagvifte eller sviktende rekruttering.

Institusjonene presses til å innføre økonomiske modeller som i praksis innebærer en kontinuerlig tapping av ressurser fra lærerutdanningenes kjernevirksomhet. Enn så lenge styringssignalene premierer og verdsetter effektivisering framfor profesjonsansvaret og samfunnsoppdraget, vil lærerutdanningene fortsatt stå i et krysspress. Det er et paradoks at en politisk maktelite kan kreve mer uten å finansiere mer. Til syvende og sist er det nå institusjonene som sitter igjen med regningen som ikke kan betales gjennom dagens finansieringssystem.

Hvis Norge mener alvor med fellesskolen, må vi begynne med å ta lærerutdanningene på alvor. Ikke bare gjennom strategier som legges i en skuff eller gjennom festtaler uten retning, men i selve finansieringssystemet. Politisk sett må man forstå at kabalene ikke går opp med å bestille mer og samtidig betale mindre.

– Manglende lærerrekruttering utfordrer demokratiet

Studenter og ansatte på OsloMet skal lese én felles bok i semesteret