Deloitte med anbefaling til staten:
Bør vurdere å styrke kravene til bemanning i barnehagene

«en sektor under betydelig press»

«misforhold mellom lovens ambisjoner og de tilgjengelige ressursene» 

«betydelig underbemanning med høyt press på de ansatte»

«vedvarende høyt sykefravær og stadig større utfordringer med å rekruttere barnehagelærere»

«bemanningsnormen fungerer som et tak fremfor et gulv»

Rådgivningsselskapet Deloitte legger lite imellom når de beskriver situasjonen i barnehagesektoren overfor myndighetene. I et omfattende arbeid har de, i samarbeid med Proba samfunnsanalyse, evaluert hvilke utfordringer barnehagene har med å følge barnehageloven. 

Evalueringen er utført på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet og bygger blant annet på en stor spørreundersøkelse blant styrere og barnehageeiere i tillegg til dybdeintervjuer og casestudier av flere kommuner.

Det er særlig én ting som peker seg ut, og det er en kjent gjenganger: Bemanningen er for dårlig, noe som gjør det vanskelig å unngå brudd på lovverket.

Anbefalingene fra Deloitte vil nok være i musikk i ørene for mange barnehagelærere. De mener myndighetene bør vurdere «hvorvidt bemanningskravene bør styrkes for å redusere det som fremstår som et vesentlig gap mellom dagens bemanningsnorm og det som er å anse som tilfredsstillende bemanning».

– Dette er akkurat det barnehagelærerne i lang tid har forsøkt å fortelle om og advare mot, sier Kari Coventry, barnehagelærer og leder i Utdanningsforbundet Drammen

Hun er slettes ikke overrasket over funnene.

– Og jeg er veldig glad for at de i rapporten er så tydelige på å anbefale å styrke bemanningskravene.

Les også:  Kommisjon vil fjerne øremerking av penger til toppet bemanning i barnehagene

– Betydelig underbemanning

Her er et knippe direkte utdrag fra konklusjonene i Deloitte-rapporten:

• Evalueringen tegner et bilde av en sektor under betydelig press. Et misforhold mellom lovens ambisjoner og de tilgjengelige ressursene synes å utgjøre en vesentlig barriere for regeletterlevelse.
• Det mest gjennomgående funnet i evalueringen er at mangel på ressurser i barnehagene, primært i form av kapasitet (for få ansatte) og pedagogisk kompetanse, er de klart dominerende årsakene til utfordringer med regeletterlevelse, og at disse også utgjør de største utfordringene i seg selv.
• Stramme økonomiske rammer gjør at bemanningsnormen fungerer som et tak fremfor et gulv. Dette, kombinert med et vedvarende høyt sykefravær og stadig større utfordringer med å rekruttere barnehagelærere, fører til at det som av våre informanter omtales som en betydelig underbemanning med høyt press på de ansatte.
• Konsekvensen er at deres evne til å etterleve andre sentrale krav – som å drive et tilfredsstillende pedagogisk arbeid, følge opp barn med særskilte behov, sikre reell medvirkning og jobbe systematisk med det psykososiale miljøet – blir direkte hemmet. Funnene tegner et bilde av en ond sirkel, der høyt arbeidspress reduserer yrkets attraktivitet, som igjen forsterker rekrutteringskrisen og øker belastningen på de gjenværende ansatte.

– Ikke riktig å lempe på kravene

Espen Ringkjøb Stokke, Manager i Deloitte, skriver i en e-post at tilstrekkelig grunnbemanning og pedagogisk bemanning er en grunnstein som må være på plass for at barnehagene skal kunne etterleve krav i regelverket og gi et barnehagetilbud med god kvalitet.

– En utfordrende bemanningssituasjon påvirker alt fra det pedagogiske arbeidet til muligheten for å følge opp enkeltbarn, drive systematisk kvalitetsarbeid og sikre regeletterlevelse, skriver Stokke som har vært en av de sentrale prosjektmedarbeiderne i evalueringen.

– Dere skriver at «et misforhold mellom lovens ambisjoner og de tilgjengelige ressursene synes å utgjøre en vesentlig barriere for regeletterlevelse». For politikerne kan fort løsningen være å lempe på kravene, fremfor å øke ressursene. Har du noen tanker om det?

– Selv om vi i rapporten viser til forbedringsområder knyttet til regelverket i seg selv, blant annet et behov for å tydeliggjøre krav og redusere tolkningsrommet, mener ikke vi at det riktige er å lempe på kravene. Vår vurdering er at det er behov for å se nærmere på om bemanningskravene bør styrkes og heller prioritere tiltak som kan bidra til å styrke rekrutteringen og redusere frafallet fra sektoren, svarer Stokke.

Frykter lavere ambisjoner

Kari Coventry er bekymret for hva politikerne kan finne på i årene framover. Hun viser til debatten rundt kommunekommisjonen som allerede har foreslått å fjerne lærernormen i skolene. De har også varslet at de vil se på bemanningskravene i barnehagesektoren.

– Jeg er bekymret for at de kan foreslå å svekke bemannings- og pedagognormen i barnehagene. At de heller senker ambisjonene fordi det vil gjøre det lettere å nå målene, sier Coventry.

Deloitte skriver i rapporten at konsekvensene av dårlig bemanning er at det hemmer de ansattes evne til å følge opp sentrale krav i barnehageloven – som å drive et tilfredsstillende pedagogisk arbeid, følge opp barn med særskilte behov, sikre reell medvirkning og jobbe systematisk med det psykososiale miljøet.

– Det er kjempebra at de sier akkurat disse tingene. Rommet for å drive god barnehagepedagogikk blir veldig trangt, når barnehagelærerne blir pålagt så mange oppgaver og krav som spiser opp tiden, sier Coventry.

Hun peker på at det også har dukket opp krav som ikke nødvendigvis er lovpålagt, men som allikevel er forventet at de følger opp i barnehagene.

– Det kan være utvidet matservering, dokumentasjon ut til foreldre, utvidet registrering av soving og bleieskift og flere andre ting.

Hun mener dette går til kjernen av hvorfor mange barnehagelærere velger å jobbe andre steder enn i barnehagene.

– Én ting er arbeidsbelastningen med for få ansatte og stadig flere krav. En annen ting er at det påvirker muligheten til å utøve faget sitt. Barnehagelærere står i denne skvisen hele tiden, og jeg tror det er mye av grunnen til mange velger å gjøre noe annet, sier Coventry.

– Manglende risikovurderinger

Andre funn fra evalueringen handler om utfordringer med uavhengighet som tilsynsmyndighet, mangel på risikovurderinger før tilsyn og store mangler i internkontrollen:

• Barnehageloven krever en organisering som er «egnet til å ivareta tilliten til kommunens upartiskhet». Deloitte konkluderer med at dette er «svært krevende å etterleve i praksis». 

• Deloitte mener også kommunenes oppfølging av regelverket er preget av svakheter: «Veiledning er det mest brukte virkemiddelet, men bruken av tilsyn er mer varierende og preget av manglende risikovurderinger, ulik praksis og til dels mangelfull kompetanse». (…) «Samlet sett fremstår barnehagemyndigheten i mange kommuner som underdimensjonert og mangelfullt rustet til å ivareta sitt komplekse samfunnsoppdrag».
• Rapporten peker på at mange er usikre på hvordan de skal tolke skjønnsmessige krav i regelverket. Deloitte viser til at begreper som «tilstrekkelig bemanning», «krenkelser», «barnets beste» og «medvirkning» er krevende å tolke juridisk, og at det utfordrer eiernes og styrernes evne til rettslig og faglig forsvarlig skjønnsutøvelse.
• «Internkontroll, som er lovens primære verktøy for å sikre systematisk regeletterlevelse, synes ikke å fungere etter hensikten i store deler av sektoren», skriver Deloitte. De fleste har systemer for internkontroll, men det er usikkert om de fungerer særlig godt. «Her avdekkes også et sentralt paradoks: den systematiske internkontrollen som er ment å avdekke og dokumentere avvik, for eksempel knyttet til utilstrekkelig bemanning, blir selv nedprioritert på grunn av den samme ressursmangelen», står det i rapporten.

Utdanningsnytt har også spurt  Espen Ringkjøb Stokke i Deloitte om hvilke andre hovedfunn fra rapporten de vil trekke fram. Stokke ramser da opp tre punkter:

• For det første er det faktisk omtrent en tredjedel av barnehagestyrere og -eiere som ikke opplever at det er utfordringer med å etterleve barnehageloven. Dette er imidlertid basert på egenrapportering, og bør sees i lys av at barnehagemyndigheten peker på systematiske svakheter ved for eksempel internkontroll. Dette reiser også spørsmål ved hvor treffsikre barnehagestyrere og -eieres egenvurdering egentlig er.
• For det andre, mange kommuner strever med å etablere et reelt skille mellom sin rolle som barnehageeier og barnehagemyndighet. Små kommuner er særlig sårbare, fordi de mangler kapasitet og personell til å opprettholde et reelt skille mellom rollene. I praksis betyr dette at en del kommuner fører tilsyn med seg selv. Dette kan redusere tilliten til at kommunen opptrer upartisk i sin rolle som barnehagemyndighet overfor private barnehager som de også fører tilsyn med.
• For det tredje er det utbredt usikkerhet blant barnehagemyndighet om hva som faktisk utgjør et tilsyn. Kvaliteten på tilsynsrapporter varierer og flere tilsyn undersøkt i evalueringen er ikke risikobaserte, fremstår som rene informasjonsinnhentinger og mangler klare lovhjemler. Dette svekker tilsynets funksjon som et virkemiddel for å sikre at barnehagene faktisk etterlever regelverket.

Her finner du hele rapporten fra Deloitte.

Aktiviteter avlyses og barnehager må stenge:
– Å dra på tur med barna er blitt en bonus

Over halvparten av kommunene sliter med å få tak i barnehagelærere