Her er noen tiltak for å endre dagens styringssystem

Vi må endre lov- og forskrifter som gir lærerne større handlingsrom. Det trengs en gjennomgang av regelverket for å redusere krav og detaljeringsgrad. Dette betyr at bl.a. lærernes rapporteringskrav blir kraftig redusert.

Vi har en god overordnet læreplan, men dagens læreplan for fag og Kvalitetsvurderingssystemet må endres. Vi må få styringsverktøy som stimulerer til mestring og lærelyst. Vi bør kvitte oss med internasjonale testsystem som PISA, og skrote nasjonale prøver. I stedet må vi utvikle andre prøver som måler en større del av læreplanverket.

For å få mer effekt på skoleutviklingssatsingene bør en stor del overføres fra sentralt nivå til skoleeierne og regionalt nivå.

Midler og kompetanse kan hentes fra Utdanningsdirektoratet og departementet når kontrollen og utviklingsoppgaver blir redusert. Dessuten bør vi gjennomgå arbeidet til de nasjonale kompetansesentrene og vurdere hvilke senter vi bør beholde og hvilke som bør legges ned ut fra behovene i sektoren.

Vi bør vurdere innholdet i skoleeierrollen som blir praktisert så forskjellig. Mye kan tyde på at skoleeierrollen og eierskapstenkingen slik vi har den i dag er for snever og gammeldags.

Skolen har et bindende overordna danningsmål som er blitt nedtonet i karakterstrev og administrasjonsjungel som nå bør løftes mer fram.

Store ressurser til resultatstyringen

Kontroll- og testregimet som er bygd opp fra 2001 og fram til i dag med resultatstyring, ser ikke ut til å resultere i bedre kvalitet i skolen. PISA-resultatene og andre elevresultater som politikerne måler seg etter, har aldri vært dårligere. Det ser ikke ut til at politikerne slår alarmklokkene på. I stedet viser de igjen til mangelfull kompetanse på det lokale nivået med læreren, skoleleder og skoleeier og gjentar gang på gang tiltak som har liten effekt. De burde i stedet se på seg selv og det styringsregimet de har skapt som har vært en ulykke for norsk skole og som har resultert i at så mange elever har følt seg mislykket på skolen.

Styringssystemet vi har bygd opp, har kostet enorme midler som kunne vært brukt på andre måter. Målet har vært å øke kvaliteten i norsk skole og komme høyere opp på de internasjonale resultatlistene. Vi har hatt en økning med over 750 skoletimer fra 2002 til 2008 (Farstad Djupedal 2025). Drift av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem har årlig kostet 2,6 milliard kr. (Prøitz-utvalget). Oppbygging og drift av direktoratet og de 10 nasjonale kompetansesentrene har medført store ressurser. Tid for lærerne til rapportering og testing går på bekostning av pedagogisk arbeid og oppfølging av elevene og utgjør også en betydelig ressurs.

Hva har skjedd?

For å forstå situasjonen i skolen i dag, mener jeg det er viktig å kjenne til bakgrunnen for endringene. Til slutt har jeg satt opp noen tiltak for å få til en kursendring som også er en oppsummering.

I 2001 innførte Stortinget med kunnskapsminister Kristin Clemet resultatstyring som var et helt nytt styringssystem som fikk følger for elev og samfunn. Bakgrunnen var dårlige elevresultat fra bl.a. den internasjonale kunnskapstesten PISA.

Nå skulle det lokale nivået med skoleeier og lærere endelig få vide rammer og stort handlingsrom for å gjenreise kvaliteten i norsk skole. Begrunnelsen var at det var «de som hadde skoen på, som visste hvor den trykket». Dermed stod de fritt i hva de valgte av ulike støttetiltak utfra de behovene de hadde. Tilbudene om prosjekt og satsingsområder de kunne velge mellom, var mange og kom fra Utdanningsdirektoratet, nasjonale kompetansesenter, høyskoler og andre kompetansemiljø. Konkurranse og belønning ble tatt i bruk for å stimulere til bedre kvalitet.

Men mange skoleeiere var ikke forberedt på det ansvaret og de enorme oppgavene som de ble pålagt og hadde hverken kapasitet eller kompetanse til å handtere dem. De skulle utvikle et nytt kvalitetsvurderings- og rapporteringssystem, utvikle helt nye lokale læreplaner uten så mye retningslinjer og gjennomføre en rekke lovendringer. I tillegg fikk de forhandlingsansvar for lærerne overført fra staten. Det viste seg også at støtten fra staten var lite samordnet og møtte i liten grad de behovene skoler og skoleeier hadde.

De så ut for meg at departement og direktorat var mest opptatt av det de selv gjorde og tenkte lite på «fotfolket» som skulle gjennomføre alle endringene. Som tilsynsinstans møtte vi mye frustrasjon ute på skolene særlig i forbindelse med nasjonale prøver og læreplanarbeidet.

Selv om prøvene målte bare en liten del av læreplanen, ble den oppfattet som skolens kvalitet da de ble offentliggjort. I media fikk vi ligatabeller over gode og dårlige skoler og mange lærerne følte seg uthengt for noe de ikke kunne gjøre noe med. Å bruke de samme prøvene både som kontroll på kvalitet og læring, har nok resultert i motstand mot prøvene blant lærerne helt fram til i dag.

Gjennom tilsyn så vi hvor forskjellig de lokale læreplanene ble utformet. Det var helt tydelig behov for veiledninger og retningslinjer, men det ble ikke imøtekommet fra departement/direktorat.

Et spørsmål lærerne var veldig opptatt av, var hvordan elevene skulle vurderes. Rundskrivet om elevvurdering kom først i 2010 etter at læreplanen var innført.

Kunnskapsløftet var en lite forberedt reform som lærerne fikk slite med i årene framover.

Solhjell slo alarm

Kunnskapsminister Bård Vegar Solhjell fra SV slo alarm i 2008 etter rapporter og evalueringer om tilstanden i skolen. Han mente at de statlige styringsgrepene ville fungere bedre gjennom reguleringer og støttestrukturer enn gjennom fristilling og konkurranse-orienterte incentiv. (Stortingsmelding nr. 31 Kvalitet i skolen 2007/2008). Deretter fulgte en sterk kritikk av skoleeiere som fikk ansvaret for tilstanden i skolen. De hadde ikke fulgt opp resultatene fra virksomhetsbasert vurdering og nasjonale kvalitetsvurderinger (nasjonale prøver) med skolene slik loven krevde. De hadde heller ikke sett til at personalet hadde den nødvendige kompetansen i læreplanarbeidet. Andre instanser som Riksrevisjonen og Statsforvalteren avdekte at mange kommuner ikke klarte å fylle rollen sin. I tillegg var det nedslående resultat fra nasjonale prøver og internasjonale undersøkelser.

Meldinga signaliserte et vendepunkt i strategiene fra regjeringen der de ville gjennomføre en sterkere statlig styring og tiltak som var mer målrettet. De mente det var nødvendig for at elevene rundt omkring i landet skulle få en likeverdig opplæring.

Det var lett å merke at den internasjonale påvirkningen på norsk skole var sterk blant politikerne og at PISA-resultatene var det ekstra stor interesse for.

OECD i fokus

Stortingsmeldingen omtalte på følgende måte hva som kunne bli resultatet av det svake prestasjonsnivået til norske elever i internasjonale undersøkelser som PISA: «Norge kan få svakere kompetanse i befolkningen og dårligere kvalitet på høyere utdanning og arbeidsliv. Oppslutningen om fellesskole kan svekkes». Konklusjonen var at den «negative trenden i de internasjonale undersøkelsene må snus». (St meld nr. 31 Kvalitet i skolen 2007-2008, s. 6).

Regjeringene både fra venstre- og høgresiden søkte råd fra OECD i forbindelse med mange av satsingene som ble satt i verk.

Internasjonale kunnskapstester har påvirket statlige satsinger for videreutdanning av lærere der de utvalgte fagene som fikk dekt vikarutgifter og gunstige stipend, var fag som ble målt i kunnskapstestene fra OECD. Det betydde at lærere ikke valgte bl.a. praktisk-estetiske fag og spesialundervisning som ikke ble omfattet av den gunstige ordningen i første omgang. Dette til tross for at det var de fagene lærerne hadde dårligst formell utdanning i.

Det kan se ut som at politikerne lyttet mer på hva ekspertene fra OECD tilrådde enn hva som var behovet fra lærerne som stod i opplæringssituasjonen i klasserommet.

Ekspertutvalget for lærerrollen etterlyste mer forskning som viste hvordan lærerne oppfattet sin rolle og hvordan den var blitt endret etter systemskiftet. (Dahl Thomas 2016. Om lærerrollen. Et kunnskapsgrunnlag. Ekspertgruppe om lærerrollen). Mye av forskingen har ofte omhandlet hvordan statlige satsinger kunne virke enda bedre.

Aktive politikere har detaljstyrt skolene

Etter hvert som dårlige elevprestasjoner fra internasjonale tester og nasjonale prøve er blitt presentert, kan det se ut som at politikere og skolebyråkrater i departement ble mer aktive.

De statlige satsingene ble i tiden framover veldig målrettet og skoleeiere ble dirigert i detalj på hva de skulle gjøre. Det ble en utvikling der skoleverket ble mer og mer lovregulert. Vi fikk mer detaljerte forskrifter som regulerte arbeidet til lærerne - også på lærernes kjerneoppgaver som læring og vurdering. Forskriften er laget for å sikre elevrettigheter. Likevel bør en vurdere hvor langt en skal gå i å forskriftsfeste regler som er en del av lærernes kjernevirksomhet, og heller overlate detaljer om f.eks. elevvurdering til lærernes profesjonelle skjønn.

Tilsynet ble dessuten styrket og lærerne ble stilt nærgående spørsmål om hvordan de praktiserte kravene i læreplanen. Jeg ser at det kunne vært bedre på en del område å bruke veiledning i stedet for tilsyn som statlig virkemiddel.

Med reformene skulle det lokale nivået få større handlingsrom. Det burde resultere i at lov- og regelverket ble mindre detaljert, men det motsatte har altså skjedd. Det ble en økning i henvendelser til statsforvalteren fra skoler og kommuner på lov og regelverk i årene framover. Det var vel et mål for statlige myndigheter at økt handlingsrom skulle gi utvidete myndighet også på det juridiske området, men slik ble det altså ikke.

Den detaljerte styringen viser også tildelingsbrevene fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet som ble mer detaljerte og svært tiltaksorienterte.

I følge evalueringa av Kunnskapsløftet viste stortingsmeldinger og komiteinnstillinger i årene etter 2008 at prinsippet om desentralisering og handlefrihet lokalt ikke lenger stod så sentralt i den nasjonale skolepolitikken.

Vi kan vel konkludere med at læreryrket etter hvert er blitt en politisk og byråkratisk styrt profesjon. Med økende handlingsrom lokalt, ble det mer krav om rapportering. Nå er handlingsrommet betydelig innskrenket, og likevel er rapporteringsmengden ikke blitt redusert.