Fafo-rapport: Yrkesopplæringsnemndene bør ta en mer proaktiv rolle

De har nettopp sluppet rapporten «Medeier eller høringsinstans?» om yrkesopplæringsnemndens innflytelse på norsk fagopplæring. Der ser de på hva slags innflytelse y-nemndene har på fagopplæringen, noe som blant annet avhenger av hvordan samarbeidet med fylkeskommunene som har vedtaksmyndighet over fagopplæringen, fungerer. I rapporten går de også gjennom strukturen i norsk fagopplæring som bygger på en kombinasjon av skolebasert opplæring og læretid i bedrift.

Partssamarbeidet

I denne oppbyggingen er y-nemnda sentral på fylkesnivå. Nemnda oppnevnes av fylkeskommunen og skal bidra til at arbeidslivets behov og syn på saker som angår fag- og yrkesopplæringen blir ivaretatt. Nemnda skal ha et flertall av partene i arbeidslivet.

– Norsk fagopplæring er en mellomting mellom et utdanningsstyrt og et partsstyrt system. Derfor er detaljene om hvordan partssamarbeidet fungerer så viktige fordi er med og bestemmer hvordan systemet fungerer. Hvis partene mister interesse for fagopplæringen, eller ikke slipper til, så driver vi over i et mer statsstyrt system, og det har kostnader ved at systemet fjerner seg fra arbeidslivets behov. I verste fall får vi en utdanning som ikke matcher behovene i arbeidslivet, eller en utdanning som for eksempel ikke stiller opp med læreplasser, sier Torgeir Nyen til Yrke.

– Idealet per nå er at vi har en utdanning som noenlunde treffer behovene i arbeidslivet, og at utdanningen ikke er for smal og snever, men at fagopplæringen har en bredde og tilbyr for eksempel fellesfag som gjør det mulig for hver enkelt å omstille seg senere.

– Mener dere det er rom for at y-nemndene bør ta en mer sentral plass i dette bildet?

– Ja, absolutt, sier Fafo-forskerne til Yrke, som viser til at i tråd med den nye opplæringsloven så skal innspillene fra nemndene, fra og med neste skoleår tillegges avgjørende vekt, når fylkeskommunene utformer sin politikk for fagopplæringen.

Betyr noe

– Jeg tenker at det kan sende et signal om at innspillene fra nemndene faktisk har betydning og at det kan skape et enda større engasjement, at y-nemndas innspill skal tillegges avgjørende vekt, det, sier forsker Tove Mogstad Aspøy.

Hun sier at engasjementet i nemndene allerede er stort, men at endringen i ordlyden i opplæringsloven, kan gjøre at nemndenes arbeid kan oppleves enda mer betydningsfullt.

Etter dagens opplæringslov skal fylkeskommunene legge vekt på hva nemndene mener når de utformer politikken. I nåværende lov heter det at y-nemnda skal fremme behov hos og synspunkter fra arbeidslivet overfor fylkeskommunen. I rapporten fra Nyen og Aspøy går det også frem at nåværende lovverk spesifiserer noen av sakene som y-nemnda skal arbeide med: «å heve kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen, å sikre best mulig dimensjonering og gi fylkeskommunen råd om dette ved den årlige fastsettingen av det videregående opplæringstilbudet, å jobbe for at rådgivningen blir best mulig, og gi råd om hvordan fagopplæringen kan bidra til regional utvikling.»

Godkjenning av lærebedrifter

Etter nåværende lov skal fylkeskommunen legge avgjørende vekt på y-nemndas syn i saker som gjelder godkjenning av lærebedrifter. Dette innebærer at fylkeskommunen skal treffe avgjørelsen, men at fylkeskommunen ikke kan godkjenne en lærebedrift i direkte strid med nemndas vurdering.

Men i den nye loven, som trer i kraft fra høsten 2024, så skal fylkeskommunen legge avgjørende vekt på den faglige vurderingen fra nemnda i saker som har innvirkning på fag- og yrkesopplæringen – og ikke bare i saker som gjelder godkjenning av lærebedrifter.

– Dette gir nemnda en større formell innflytelse enn i den nåværende loven. Formuleringen «avgjørende vekt» innebærer imidlertid ikke at nemnda har vedtaksmyndighet, men det er rimelig å tolke endringen som at den innsnevrer fylkeskommunens skjønnsom i oppfølgingen av saker som nemnda har uttalt seg om, skriver forskerne i rapporten.

 Proaktiv rolle

Torgeir Nyen utdyper for Yrke:

– Jeg er ikke jurist, så jeg kan ikke si hva det rent faktisk innebærer ettersom det fortsatt er fylkeskommunene som har vedtaksmyndigheten, men det er et politisk ønske at nemndene skal ta en større plass, og vi finner også at det er rom for det, sier Torgeir Nyen og viser til at det i undersøkelsen går fram at nemnda i ganske liten grad fungerer som et organ som tar en mer aktiv, strategisk rolle.

– Det finnes noen eksempler på mer langsiktig styring, for eksempel i et fylke hvor fylkeskommunen og nemnda i fellesskap prøver å etablere et bedre kunnskapsgrunnlag for dimensjoneringen. Det er også eksempler på at nemnder som blir vitalisert og synes å få økt innflytelse av at nye ledere kommer inn og i større grad får nemnda til å sette dagsorden selv. Dette er likevel ikke hovedmønsteret. Omleggingen i 2007 fra å skulle behandle enkeltsaker til å spille en proaktiv strategisk rolle har, slik sett, ikke helt lyktes.

Tove Mogstad Aspøy viser til at fylkeskommunene har flere forpliktelser når de utformer sin politikk for fag- og yrkesopplæringen.

– Det er et sammensatt bilde. Fylkeskommunene har jo sine plikter som de skal overholde med hensyn til kravene til opplæringen, samtidig som de har ansvaret for fylkeskommunenes egne ansatte og de for eksempel også må arbeide mot frafall fra opplæringen.

 Fungerer bra

I undersøkelsen har Fafo-forskerne intervjuet fagopplæringssjefer i fylkeskommunene, ledere i samtlige y-nemnder og en del nestledere, de har gjennomført en spørreundersøkelse blant medlemmene i nemndene og en spørreundersøkelse rettet mot opplæringskontorene.

– Så hvordan fungerer samarbeidet mellom fylkene og nemndene?

– I de fleste fylkene betegnes samarbeidet som godt. Jeg trodde at vi kanskje skulle finne at det var flere fylker hvor samarbeidet ikke ble opplevd som bra. Så som en helhet så var bildet mer positivt enn vi hadde tenkt på forhånd, sier Tove Mogstad Aspøy.

I noen fylker oppleves imidlertid samarbeidet som dårlig, og begge forskerne viser til at samarbeidet kan oppleves litt personavhengig.

– Det kan gjøre det hele litt sårbart, at samarbeidet avhenger av personenes forståelse for partssamarbeidets rolle, sier Torgeir Nyen.

For å sette det på spissen, sier forskerne, så kan det i noen fylker oppleves som at det ikke spiller noen rolle hva nemndene mener, mens det i andre er en stor forventning om at selvsagt skal nemndene være med i hele beslutningsprosessen og bestemme.

Pådriver eller sandpåstrøer?

Det spiller også en stor rolle om nemndene kommer tidlig inn i prosessen når avgjørelser skal tas, eller på et sent tidspunkt når det nesten er for sent å gjøre om innholdet i saken som skal vedtas.

I rapporten viser Nyen og Aspøy til at det allerede i 2007 ble et uttalt mål at y-nemndene skal ta en aktiv, strategisk rolle for kvaliteten i fagopplæringen.

«Våre funn viser imidlertid at y-nemnda i liten grad tar en slik rolle, selv om det finnes eksempler på mer langsiktig styring der nemnda er med på å sette dagsorden. Vi kan likevel ikke se tydelige strukturer skulle hindre nemnda å ta en mer proaktiv, strategisk rolle, bortsett fra i de fylkene hvor samarbeidet ikke fungerer så godt. I de fylkene hvor nemndene faktisk tar en strategisk og proaktiv rolle, oppleves dette som positivt for arbeidet med å kvalitet i fagopplæringen i fylket», heter det i rapporten.