Oppfølgingsordningen – en mulighet til forbedring av kommunens skoletilbud
Fagartikkel: Oppfølgingsordningen er et tilbud til kommuner som trenger hjelp til å utvikle skoletilbudet sitt. Kommunene blir valgt ut fra ulike indikatorer. Et flertall av kommunene som har deltatt, opplever at kvaliteten i skolen er blitt bedre, men det er også noen som opplever å ha fått lite ut av ordningen.
Et viktig mål for norsk skole er å sikre god kvalitet på utdanningen i hele landet. Kvaliteten på utdanningen skal ikke avhenge av hvor barnet bor. Det er derfor et mål å redusere forskjeller mellom kommuner og mellom skoler.
Oppfølgingsordningen er en statlig ordning for å støtte utviklingen i kommuner som har skoler som skårer svakt på skoleresultater eller skolemiljø. Ordningen innebærer at kommunen får tilbud om støtte og veiledning gjennom tre år. Målet med ordningen er at skoleeierne oppnår tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å drive lokal kvalitetsutvikling gjennom å analysere egen situasjon og bruke egnede tiltak for å skape endring (Meld. St. 21 (2016–2017)).
Oppfølgingsordningen er en videreutvikling av det tidligere «veilederkorpset», og ordningen har vært i kontinuerlig endring siden oppstarten i 2017. Ordningen kan oppfattes som en viss statlig overstyring av lokale myndigheters ansvar for kvalitet og kvalitetsutvikling i egne skoler. Det er i prinsippet frivillig for kommunene å delta i oppfølgingsordningen, men i praksis er det svært sjelden noen takker nei til de økonomiske og faglige ressursene i ordningen.
Hvordan kommuner velges ut
Utvalg av kommuner til oppfølgingsordningen er basert på flere forhold: skoleresultater (fra nasjonale prøver i lesing og regning på 5. og 8. trinn og grunnskolepoeng for 10. trinn) og læringsmiljø (data fra elevundersøkelsen) over tre år. De kommunene som samlet sett kommer under en nedre grense, er aktuelle for oppfølgingsordningen. Fra 2020 ble det innført en todelt modell, der 30 kommuner trekkes ut på bakgrunn av lav gjennomsnittlig skår, mens inntil ti kommuner trekkes ut fordi de har store forskjeller mellom skoler, det vil si at de har én eller flere skoler som gjør det betydelig dårligere enn kommunens øvrige skoler. Lister med oversikt over kommuner som skårer dårlig, blir sendt til statsforvalter for vurdering. I dialog med statsforvalterne bestemmer Utdanningsdirektoratet hvilke kommuner som skal tilbys deltakelse i ordningen.
I de første uttrekkene til oppfølgingsordningen var det nesten bare små kommuner som ble identifisert med behov for støtte. Mange av disse kommunene har bare én skole, slik at hvis denne skolen skårer dårlig, blir resultatet for kommunen som helhet dårlig. Da man innførte opplegget der noen kommuner trekkes ut på grunn av store forskjeller mellom skoler, ble også noen større kommuner med flere skoler med i ordningen. Noen av disse er kommuner som nylig var sammenslått i 2020.
Hva kommunene får tilbud om
Kommunene som deltar i ordningen, får tilbud om tilskudd til veiledning, enten fra eksterne veiledere med lang erfaring fra skoleledelse og skoleutvikling, eller fra kompetansepersoner fra universiteter og høgskoler (UH-sektoren). Statsforvalter følger også opp kommunene gjennom hele prosessen, og det arrangeres samlinger for de kommunene som er med. De konkrete tiltakene som gjennomføres, skal være tilpasset lokale behov og velges av kommunen i dialog med veileder. Selv om det overordnede målet er at skoleeierne skal bli bedre til å drive kvalitetsutvikling i sine skoler, kan tiltakene rette seg mot skoleledere eller lærere. Arbeidet med oppfølgingsordningen skal forankres hos alle aktuelle aktører i kommunen.
Ordningen ble endret i 2020 ved at det ble innført en ettårig forfase forut for den toårige gjennomføringsfasen. Med forfasen skal skoleeierne, med bistand fra veilederne og statsforvalter, få bedre tid til analyse, lokal involvering og forankring, og til å finne fram til treffsikre tiltak som skal iverksettes i gjennomføringsfasen. I forfasen skal kommunen også finne fram til et kompetansemiljø som kan bistå i gjennomføringen av tiltakene.
Evaluering av oppfølgingsordningen
Forskere fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) og By- og regionforskningsinstituttet (NIBR) ved OsloMet evaluerer oppfølgingsordningen på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Vi har sett på hvilke erfaringer lærere, skoleeiere, skoleledere, veiledere og statsforvaltere har med ordningen. Spørsmålene er: Hvor godt fungerer oppfølgingsordningen for de kommunene og skolene som deltar? Har ordningen legitimitet blant de som har erfaring med ordningen, og hva bidrar den med i kvalitetsarbeidet i kommunene?
For å belyse disse spørsmålene har vi gjennomført spørreundersøkelser blant skoleeiere, skoleledere og veiledere i de kommunene som ble trukket ut i 2020 og 2022. Vi har også hatt tilgang på Utdanningsdirektoratets undersøkelser og rapporteringer, der også statsforvaltere inngår. I fire kommuner har vi hatt intervjuer med representanter for skoleeier, skoleledere, lærere og hovedtillitsvalgte, samt representanter for støttesystemet i og rundt skolen. Vi har også intervjuet 14 veiledere og samtlige statsforvaltere. For å se på kjennetegn ved kommunene som deltar, og hva de særlig skårer lavt på, har vi analysert kommunenes skår på indikatorene som brukes for å identifisere kommuner med behov for støtte. Det er skrevet to rapporter med resultater fra undersøkelsene (Lyng & Myrvold, 2021; Høydal mfl., 2024).
Hva som kjennetegner kommunene
Det er særlig grunnskolepoengene – beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på elevenes vitnemål – som er lave i de kommunene som deltar i oppfølgingsordningen. Men disse kommunene skårer også lavere på læringsmiljø og på nasjonale prøver. De kommunene som er trukket ut på bakgrunn av spredning blant skolene, ligger i snitt bedre an, men lavere enn kommuner som ikke deltar i ordningen.
Blant de 39 kommunene som ble trukket ut i 2020, lå 24 i fylkene fra Trøndelag og nordover. Mange av kommunene er svært små og spredtbygde. De største kommunene er uansett utelukket fra oppfølgingsordningen, selv om mange av disse har stor spredning i resultatene i sine skoler, fordi det ikke er tilstrekkelige tilskuddsmidler til å veilede disse skoleeierne. De minste kommunene har jevnt over liten kapasitet i sin skoleadministrasjon og begrenset skolefaglig kompetanse på eiernivå. Sammenliknet med andre kommuner har kommunene som deltok i ordningen fra 2020, i snitt noe større sosiale utfordringer i form av høyere andel uføretrygdede og andel med tiltak fra barnevernet. De hadde også lavere utdanningsnivå blant sine innbyggere. En relativt høy andel av kommunene som er i oppfølgingsordningen på grunn av stor variasjon mellom skolene, har hatt økonomiske problemer over tid. Alt i alt har mange av kommunene i oppfølgingsordningen utfordringer på flere områder, ikke bare i skolesektoren. Flere av kommunene er blitt trukket ut til ordningen flere ganger, men det er nå bestemt at kommuner som er i oppfølgingsordningen, ikke vil ha mulighet til å delta neste gang det skal velges ut deltakere til ordningen.
Forfasen
I løpet av forfasen skal kommunene, med bistand fra statsforvalteren og en ekstern veileder, analysere egne data og danne seg et bilde av de lokale utfordringene. I tillegg skal kommunen velge tiltak de skal jobbe med i gjennomføringsfasen, de skal finne et kompetansemiljø som kan bistå dem i arbeidet, og de skal planlegge og forankre utviklingsarbeidet. Arbeidet med å utvikle en felles forståelse av kommunens utfordringsbilde oppfattes som helt sentralt. Et felles syn på hva som er utfordringene, og hvor utviklingstiltak bør settes inn, er viktig dersom arbeidet i oppfølgingsordningen skal lykkes. Ifølge Utdanningsdirektoratet er både skoleeiere, skoleledere og lærere naturlige og sentrale deltakere i den innledende fasen. I tillegg forventes det at representanter fra barnehage og det spesialpedagogiske støttesystemet deltar. I våre undersøkelser finner vi stor variasjon i involvering. De aller fleste skoleeierne oppgir å ha samarbeidet tett med veileder i forfasen, mens dette gjelder langt færre skoleledere. I en del kommuner har forfasen i første rekke bestått av et analysearbeid på sentralt nivå i kommunen.
Statsforvalternes rolle i oppfølgingsordningen er blitt styrket de siste årene. En viktig oppgave for statsforvalterne i forfasen er å bidra til å finne rett veileder til den enkelte kommune. Veilederne kan komme fra UH-sektoren eller være personer som kjenner skolesektoren, og som har erfaring i utviklingsarbeid. I noen tilfeller benyttes veiledere som kjenner kommunen fra tidligere samarbeid. I forfasen skal veilederen bistå kommunen i analysen av utfordringene ved sine skoler.
Gjennomføringsfasen
I gjennomføringsfasen skal kommunene og skolene iverksette tiltak basert på analysene og planene fra forfasen. Mange av tiltakene dreier seg om kompetanseheving i utviklingsarbeid og klasseledelse, samt tiltak knyttet til lesing/språkutvikling og klassemiljø, elevmedvirkning og inkluderende praksis. I dette arbeidet skal de samarbeide med kompetansemiljøer som kan bistå i kvalitetsutviklingen. Noen kommuner opplever det som gunstig å fortsette med veilederne fra forfasen. På denne måten kan de bygge videre på en allerede eksisterende samarbeidsrelasjon, og veileder kjenner kommunen og utfordringene godt. Hvis utfordringene som avdekkes i forfasen, forutsetter en spesifikk fagkunnskap, kan det imidlertid være nødvendig å hente inn nye veiledere med kompetanse på feltet.
De fleste skoleeierne og mange skoleledere har et tett samarbeid med veiledere i gjennomføringen av tiltakene. Det er likevel en ganske stor andel av skolelederne som sier at deres skole enten ikke har samarbeidet med noe kompetansemiljø, eller at samarbeidet ikke har vært spesielt tett. Til tross for at de aller fleste tiltakene trekker inn ledere og ansatte i skolen, er det skoler, skoleledere og tillitsvalgte som ikke involveres i arbeidet med oppfølgingsordningen. Det er dessuten færre blant skolelederne enn blant skoleeierne som sier at de og veilederne har felles forståelse av utfordringene skolen står overfor.
Erfaringene fra samarbeidet med veilederne har stort sett vært gode, men det finnes eksempler på skoleeiere som er direkte misfornøyd med støtten fra kompetansemiljøet. Blant skolelederne er det noen få som har mindre gode erfaringer, selv om de fleste mener de har fått god støtte.
Er ordningen treffsikker nok?
Så godt som alle statsforvalterne vi intervjuet høsten 2023, mente at dagens uttrekksordning fungerer godt. Uttrekkene gjenspeiler i all hovedsak statsforvalternes egen kunnskap om hvilke kommuner som trenger støtte. Noen statsforvaltere mener likevel det er nyttig at uttrekket skjer med basis i indikatorsettet fra Utdanningsdirektoratet, fordi dette gir et mer objektivt grunnlag når man velger ut kommuner.
For mange kommuner er det krevende å bli trukket ut til oppfølgingsordningen, det kan oppleves som et nederlag. Enkelte skoleeiere og skoleledere slår seg ikke til ro med grunnlaget for uttrekk. Noen skoleeiere i små kommuner med lavt elevtall hevder at indikatorene er problematiske å bruke som mål på opplæringstilbudet, fordi resultatene til enkeltelever kan gi store utslag. Det kan også være utfordrende for kommuner å forholde seg til uttrekksgrunnlaget hvis det er store variasjoner i hva de skårer dårlig på i løpet av de tre årene. For kommuner som deltar i oppfølgingsordningen på bakgrunn av spredning mellom skoler, kan det fremstå som paradoksalt at de ikke ville blitt trukket ut hvis deres beste skole hadde gjort det dårligere.
De siste årene er det lagt mer vekt på å formidle til kommunene hvorfor de er trukket ut. Ikke minst kan økt kunnskap om hva som er de største utfordringene, gi større legitimitet til ordningen, større engasjement for endring og mer treffsikre tiltak. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet informasjonsmateriell og verktøy for kommunene som deltar. Skoleeierne i kommunene som ble trukket ut i 2022, oppgir at de har fått god informasjon fra statsforvalter om hvorfor kommunen var trukket ut og hvilke muligheter deltakelse i ordningen gir.
På skoleeiernivå ser vi at det etter en tid skjer en viss holdningsendring, og at kommunene velger å se på mulighetene som ligger i ordningen. På skolenivå er det imidlertid en del ledere som har vanskeligere for å akseptere situasjonen. Noen opplever at deres skole – på små skoler kan det også gjelde enkeltansatte – får «skylda» for de dårlige resultatene. I mange kommuner skjer dialogen om uttrekksgrunnlaget mellom skoleeier, statsforvalter og veileder, og forankringsarbeidet når dermed ikke skolenivået.
Ulike erfaringer med oppfølgingsordningen
Målet med oppfølgingsordningen er at skoleeiere skal bli bedre til å drive kvalitetsutvikling i egne skoler. Dette må skje i samarbeid mellom skoleeiere og skoler, der elevenes læring og trivsel er overordnede mål. Flere av kommunene i oppfølgingsordningen har imidlertid et for krevende utgangspunkt til å få til slike prosesser. Det handler om mangel på relevant kompetanse og hyppig utskiftning blant ansatte både på skolenivå og i kommunal ledelse – i tillegg til mangel på kvalifiserte søkere på ledige stillinger. I små kommuner kan dessuten slike utfordringer forsterkes av liten kapasitet i skoleadministrasjonen.
Vi har spurt aktører med erfaring fra oppfølgingsordningen hva de mener er virkningene av å delta i ordningen. Det er en viss variasjon i svarene, særlig blant skolelederne. Et flertall av skoleeierne og skolelederne sier at de har fått økt kompetanse i å drive kvalitetsutvikling, men det fins skoleledere som ikke synes deres kompetanse er økt. Skolelederne er også noe mer delt i synet på om deltakelse i oppfølgingsordningen styrker samarbeidet i laget rundt eleven. Deltakelse kan bidra til større oppmerksomhet om skole på kommunalt nivå, og noen erfarer at kommunen blir mer opptatt av skolemiljø og elevenes resultater. De fleste mener at oppfølgingsordningen bedrer kvaliteten i skolen, men også her er det enkelte skoleledere som er uenige eller usikre. Omtrent én av fire skoleledere mener at kostnadene ved deltakelse i oppfølgingsordningen overstiger nytten.
De viktigste utfordringene
Våre undersøkelser tyder på at det er stor variasjon i hvordan ordningen fungerer. Utbyttet av ordningen ser ut til å henge sammen med hvor god matchen mellom kommunen og veilederen er, grad av forankring og involvering av skoler og andre aktører og situasjonen i den enkelte kommune.
En viktig utfordring ligger i å skape legitimitet for uttrekket. En del kommuner og skoler oppfatter det som vanskelig å bli trukket ut. Ikke minst synes enkelte skoleledere at de får mye ansvar for dårlige resultater i kommunen. Selv om oppfølgingsordningens mål er å øke skoleeiers kompetanse til å drive kvalitetsutvikling, er de fleste tiltakene rettet mot skolene. Skolene kan derfor få en opplevelse av å være mislykket, til tross for at det er skoleeier som har ansvaret når skolene havner i ordningen. For å få til et godt utviklingsarbeid vil det være helt avgjørende å involvere skolene, lærerne og andre aktuelle aktører tidlig, slik at behovet for endring og de valgte tiltakene forankres og forstås blant de som skal iverksette tiltakene.
En annen utfordring er at mange av kommunene som trekkes ut til ordningen, ikke har tilstrekkelig kapasitet til å drive skoleutvikling og dermed heller ikke har kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med oppfølgingsordningen. Ordningen kan da innebære at arbeidet drives frem av veilederne uten at det skjer noen særlig bygging av kompetanse lokalt. Dette forsterkes gjerne når det skjer store utskiftinger i ledelsen innenfor skolesektoren i kommunen. Både fra statsforvalterne og fra kommunalt hold uttrykkes det et ønske om en tettere oppfølging av disse kommunene gjennom hele deltakerperioden.
Et tredje forhold er knyttet til kompetansemiljøenes og veilederes kompetanse og kapasitet. Det ligger en forventning i oppfølgingsordningen om at regionale UH-miljøer skal benyttes som veiledere. Det er imidlertid ikke gitt at disse miljøene har relevant kompetanse til å hjelpe kommunene i sitt område, eller at de har kapasitet til å inngå i et tett samarbeid med kommunene.
Våre analyser av kommuner som er trukket ut til oppfølgingsordningen, viser at de i snitt er mindre og har innbyggere med noe dårligere sosioøkonomiske kår og lavere utdanning enn gjennomsnittet av norske kommuner. Dette kan bety at noen av kommunene strever med forhold som ligger utenfor skolen, men som blir synlige i form av dårlige skoleresultater. Spørsmålet er da om tiltak i skolen er et effektivt virkemiddel, eller om det er nødvendig med en bredere tilnærming til utfordringene i kommunen enn det oppfølgingsordningen kan tilby.
Litteratur
Meld. St. 21 (2016–2017). Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen. Kunnskapsdepartementet.
Lyng, S. & Myrvold, T.M. (2021). Evaluering av ny kompetansemodell. Temanotat 3: Forfasen i oppfølgingsordningen for 2020-uttrekket. AFI-rapport 2021:09. Arbeidsforskningsinstituttet, OsloMet.
Høydal, Ø.S., Myrvold, T., Lyng, S. & Borg, E. (2024). Evaluering av ny kompetansemodell. Delrapport 3: Har endringene i oppfølgingsordningen bidratt til å gjøre ordningen mer treffsikker? AFI-rapport 2024:04. Arbeidsforskningsinstituttet, OsloMet.
Om forfatterne
Trine Myrvold er forsker ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR ved OsloMet. Hun har ledet en rekke evalueringer av statlige programmer rettet mot kommunale tjenester. De senere årene har hun særlig forsket på tiltak i barnehage og skole.
Øyunn Syrstad Høydal er forsker ved Arbeidsforskningsinstituttet (AFI), ved OsloMet og har ledet arbeidet med den siste rapporten om oppfølgingsordningen. Høydal forsker på skole og utdanning og har blant annet undersøkt politikk, verdier og kunnskapsgrunnlag bak dagens digitaliserte grunnskole.