Demokratikunnskap i tilbakegang

5I en tid hvor vi ikke lenger kan ta demokratiet for gitt, har bevisstheten om skolens rolle i å bygge demokratisk beredskap økt (Ahmadov & Holstege, 2022). Et konkret eksempel på at demoBkrati- og medborgerskapsopplæring har fått høyere status i utdanningspolitikken, er EU-kommisjonens nylig vedtatte Action Plan on Basic Skills, hvor samfunnsforståelse og demokratikompetanse ble inkludert som grunnleggende ferdigheter ved siden av lesing, matematikk, naturfag og digital kompetanse (EU-kommisjonen, 2025).

En slik opplæring, som utvikler elevenes kunnskap om de verdiene og prinsippene demokratiet bygger på, er det mest effektive forsvaret mot det Levitsky og Way (2015, s. 57) beskriver som fremveksten av autoritære krefter, de «autoritære ulvene». Demokratikunnskap motvirker polarisering og blind tillit, den gjør at man blir mer tilbøyelig til å støtte demokratiske verdier og lettere ser trusler mot demokratiet, og den bidrar til sosial utjevning og fremmer demokratisk stabilitet (Storstad & Dahl, 2025, s. 15).

Med dette som bakteppe er det derfor bekymringsfullt at den internasjonale demokrati- og medborgerskapsundersøkelsen (International civic and citizenship study, ICCS), viser at demokratikompetansen blant norske ungdomsskoleelever går ned (Storstad mfl., 2023). ICCS-studien er vår viktigste kilde til kunnskap om hvor godt rustet norske elever er til å verne om demokratiet. Med andre ord i hvilken grad norsk skole evner å oppfylle samfunnsmandatet med å utdanne neste generasjon av aktive medborgere.

ICCS-studien ble første gang gjennomført i 2009, og den gang skåret norske elever i gjennomsnitt likt med de svenske, men noe under de danske elevene. Da resultatene fra ICCS 2022-undersøkelsen forelå, hadde norske elever sakket akterut sammenlignet med de andre deltakerlandelene, ikke minst sammenlignet med Sverige (Storstad mfl., 2023, s. 48).

Det er ikke nok at borgere har god kunnskap om politikk og samfunn. Det er også viktig at det ikke er for stor forskjell i demokratisk kompetanse mellom ulike grupper i befolkningen. Store kunnskapsforskjeller kan skape polarisering og utenforskap – og dermed true demokratiet (Milner, 2002; Barrett, 2018; Diamond & Morlino, 2005). Et viktig spørsmål blir derfor hvordan skolen kan gi opplæring i demokrati uten å forsterke ulikheter mellom grupper.

Det er bekymringsfullt at andelen norske elever som skårer på laveste nivå, har økt betydelig. I denne artikkelen ser vi derfor nærmere på nettopp denne elevgruppen: hva som kjennetegner elevgruppen som skårer lavest på kunnskapsnivå, og hva skolen de går på, betyr for elevenes kunnskaper i demokrati- og medborgerskap.

Hva ICCS-kunnskapstesten måler

Kunnskapstesten i ICCS-studien består av spørsmål som dekker sentrale tema i demokrati- og medborgerskapsopplæringen. Den måler både konkret kunnskap (f.eks. forskjellen på Storting og regjering) og anvendelse av kunnskap (f.eks. hvorfor vi har lover og regler). Elever som skårer lavt, har begrensede kunnskaper og en deskriptiv forståelse, mens høy skår viser en mer analytisk forståelse og økt evne til kritisk tenkning (for nærmere beskrivelse Storstad mfl., 2023, 2024).

Resultatene plasseres på en kunnskapsskala med fire hovednivåer (A–D), samt et nivå under D: 

• Nivå A: helhetlig forståelse, evne til å resonnere om komplekse spørsmål, begrunne standpunkter og reflektere over hvordan demokratiet kan styrkes
• Nivå B: god kunnskap om institusjoner, prinsipper og samfunnsstrukturer, ser sammenhenger og kan vurdere politikk og handlinger
• Nivå C: forstår grunnleggende prinsipper som likeverd, frihet og fellesskap, men mangler dybdekunnskap
• Nivå D: gjenkjenner enkle trekk ved demokrati og institusjoner på et deskriptivt nivå
• Under nivå D: svært begrenset forståelse, for få riktige svar til å fastslå nivå

I analysene slår vi sammen de to laveste nivåene til nivå D, slik at vi opererer med fire grupper: A, B, C og D. Figur 1 viser prosentvis fordeling på de ulike kunnskapsnivåene fra 2009, 2016 og 2022.

Endringen i andel elever på nivå A og D utgjør gjennom disse årene den tydeligste forskjellen. Andelen på nivå A går ned fra 53,5 prosent i 2016 til 40,6 prosent i 2022. Dette er lavere enn situasjonen i 2009 (43,0 prosent). Tilsvarende endring ser vi på nivå D: 10,0 prosent av elevene var på nivå D i 2009, mens andelen sank til 4,5 prosent i 2016, for så å stige til 11,9 prosent i 2022.

I den videre analysen har vi valgt å konsentrere oss om å se på forskjeller mellom 2016- og 2022-undersøkelsen, vel vitende om at dette kun er en sammenligning mellom to ulike år, og at man ut fra dette ikke kan trekke noen slutning om en trend.

Motivasjonssvikt

I denne artikkelen spør vi altså hva som kjennetegner de norske elevene på laveste kunnskapsnivå. I hvilken grad kan likheter og forskjeller i denne elevgruppen forklare hvorfor en betydelig større andel av norske elever befinner seg på laveste kunnskapsnivå i 2022 enn i 2016?

Det første vi ser nærmere på, er kjennetegn ved elevene på nivå D i 2016 og 2022 (tabell 1). Kjønn, foreldres utdanning og innvandrerstatus viser små endringer, og det er derfor lite som tyder på at økningen skyldes at en bestemt elevgruppe (for eksempel gutter med innvandrerbakgrunn) presterte svakere i 2022. Vi vet også at innvandrerbakgrunn bare forklarer 2,3 prosent av variasjonen i demokratisk kunnskap, og at norske elever med innvandrerbakgrunn gjør det relativt bedre enn tilsvarende elever i Sverige (Brattland & Storstad, 2025).

Vi vet at det å ha en faglig interesse er viktig for hvor godt man skårer på demokratikunnskap (Brattland & Storstad, 2025), og her er dette målt ved hvor interessert eleven oppgir å være i politikk og samfunnsspørsmål. I tabellen er andelen som oppgir at de ikke har noen faglig interesse i det hele tatt, presentert, og her ser vi at det ikke er noen forskjell mellom hva elevene på nivå D mente i 2016 og i 2022.

Der vi imidlertid finner en tydelig forskjell, er elevenes utdanningsambisjon, altså hvor stor andel av elevene som ser for seg å ta utdanning på høgskole- og universitetsnivå. Andelen synker fra 26,0 prosent i 2016, til 18,9 prosent i 2022, noe som må sies å være en betydelig endring. Andelen elever som så for seg å kun ta utdanning på ungdomsskole, øker tilsvarende fra 5,3 prosent til 13,9 fra 2016 til 2022 (Storstad mfl., 2023, s. 131). I 2009 var det 2,9 prosent av elevene som svarte at det holdt med ungdomsskolen.

Våre analyser indikerer at svekket skolemotivasjon er en viktig forklaring på hvorfor norske elever har et betydelig fall i demokratisk kunnskap fra 2016 til 2022 (Storstad mfl., 2023). Det er derfor ikke overraskende at elevene som skårer på laveste nivå i 2022, har en betydelig lavere utdanningsambisjon enn samme elevgruppe hadde i 2016. Vi har tidligere (Storstad mfl., 2023, s. 58) argumentert for at den markante nedgangen i utdanningsambisjon fra 2016 til 2011 er et uttrykk for svekket skolemotivasjon i samme periode.

Et annet relevant spørsmål, som også sier noe om motivasjon, gjelder frafallet i selve undersøkelsen. Selv om ICCS er obligatorisk for skolene som blir valgt ut, er det mange elever som ikke fullfører. Hvem som faller fra, er ikke tilfeldig, og det er godt dokumentert at sannsynligheten for at man besvarer spørreskjemaer, øker med respondentenes utdanningsnivå. Det er derfor ikke overraskende at frafallet i ICCS er størst blant elevene på laveste kunnskapsnivå. Dette ser vi tydelig i tabell 2, som viser andelen som lot være å svare på ulike spørsmål i holdningsdelen. De første spørsmålene (interesse og utdanningsambisjon) kommer tidlig i skjemaet, mens de siste (tillit og valgdeltakelse) kommer mot slutten.

I både 2016- og 2022-undersøkelsen er forskjellene betydelige mellom kunnskapsnivåene, hvor elever på laveste kunnskapsnivå skiller seg ut med et betydelig høyere frafall enn elever som skårer på nivå A, B og C. Andelen som faller fra, er også større i 2022 enn den var i 2016, og igjen er dette spesielt tydelig for gruppen av elever som skårer på laveste kunnskapsnivå. I tillegg ser vi at frafallet øker utover i spørreskjemaet for elever på laveste kunnskapsnivå, mens denne tendensen er langt svakere for elevene som skårere bedre på kunnskapstesten, og knapt synlig blant gruppen av elever som skårer på høyeste kunnskapsnivå. En regresjonsanalyse viser at for hvert manglende svar på undersøkelsen, synker kunnskapsnivået med 1,26 poeng.

I motsetning til PISA måler ikke ICCS-studien elevenes testmotivasjon, men det er all grunn til å tro at den betydelige nedgangen i testmotivasjon blant norske elever som PISA-undersøkelsene fra og med 2015 viser, er mer generell og derfor også gjelder for ICCS-testen (Jensen, 2023, s. 27). Som flere har påpekt (Finn, 2015; Los mfl., 2022; Silm mfl., 2020), bør elevenes motivasjon for å gjøre sitt beste på testen inkluderes i tolkningen av resultatene, fordi testresultatet er et resultat av ferdigheter, vilje, kunnskap og motivasjon (Eklöf, 2010, s. 345). For eleven har det ingen konsekvens om man skårer godt eller dårlig på internasjonale tester som ICCS, og dermed blir det en test som nærmest inviterer til lav innsats (Finn, 2015, s. 1). Dette er en invitasjon som elever med lav skolemotivasjon oftere takker ja til enn elever med høy skole- og læringsmotivasjon (Silm mfl., 2020).

Et annet mål på testmotivasjon er hvor lang tid elevene bruker på å gjennomføre kunnskapstesten (Wise og Smith, 2011; Los mfl., 2022).1 Etter overgangen til digital gjennomføring av ICCS kan vi analysere underveisfrafall og tidsbruk, i motsetning til de tidligere papirbaserte rundene. Elevene på laveste nivå brukte i gjennomsnitt 21,5 minutter på å besvare kunnskapsspørsmålene, mens elever på høyeste kunnskapsnivå brukte 27,9 minutter. Et viktig poeng er at variasjonen i tidsbruk er betraktelig større blant elever på laveste nivå enn i de andre gruppene.2 Dette tyder på at elevene som skårer på laveste kunnskapsnivå, i større grad enn elevene på høyere kunnskapsnivå har svart med rask gjetting snarere enn på en konsentrert og gjennomtenkt måte. Samtidig ser vi en variasjon i tidsbruk blant elevene i den laveste kunnskapsgruppen; ikke alle preges av lav testmotivasjon.

Det er vanskelig å si noe sikkert om hvor stor betydning testmotivasjon har for resultatene på de internasjonale studiene, men det er viktig å være oppmerksom på fenomenet i tolkningen av resultatene. En implikasjon av dette er at deler av den betydelige nedgangen i norske elevers demokratikompetanse fra 2016 til 2022 ikke er «reell» kunnskapsnedgang, men snarere ikke-målt kunnskap. Implisitt peker dette mot behovet for å måle testmotivasjon mer eksplisitt i ICCS, slik PISA gjør, noe som kan styrke tolkningen av nivå- og trendfunn.

Skolens betydning for elevenes demokratikunnskap

Et viktig spørsmål er om man kan finne forskjeller mellom skolene. Sagt enkelt: Hvor stor betydning har den enkelte skole for hvilket nivå elevene havner på i kunnskapstesten?

For å undersøke dette gjennomfører vi en såkalt intraklassekorrelasjonsanalyse. Dette gir oss et prosenttall på skolevariasjonen. Ser vi hele undersøkelsen under ett, er den forklarte variansen på skolenivå relativt lav, sju prosent. I en sammenligning mellom alle deltakerlandene i ICCS 2022 viser det seg at Norge og Slovenia har den laveste forskjellen mellom skolene, mens den forklarte variansen i gjennomsnitt for deltakerlandene er på 22 prosent (Schulz mfl., 2023, s. 208). Til sammenligning kunne hvilken skole elevene gikk på, forklare 13 prosent av kunnskapsforskjellene i Sverige og 12 prosent i Danmark.

Det som også er interessant, er at når vi går nærmere inn på resultatene i de enkelte elevgruppene basert på kunnskapsnivå, kommer det et tydeligere bilde frem3 (tabell 3): For elevene på kunnskapsnivå A og B forklarer skolen de går på, henholdsvis 12,3 og 13,6 prosent av variasjonen i elevsvar. Skolenivået forklarer 19,0 prosent av variasjonen for elever på nivå C, og hele 23,3 prosent for elever på nivå D. Enkelt forklart: Hvilken skole elevene går på, har størst betydning for elever med lavest kunnskap om demokrati og medborgerskap.

Analysene viser tydelig at gruppen elever med lavest demokratikunnskap har endret sammensetning fra 2016 til 2022, og at denne endringen kan ha betydning for hvordan vi forstår den generelle nedgangen i kunnskapsnivå. Utdanningsambisjoner er en nøkkelfaktor. Der en fjerdedel av elevene på laveste nivå i 2016 så for seg høyere utdanning, gjelder dette under en femtedel i 2022. Samtidig har andelen som kun ser for seg ungdomsskole som høyeste utdanning, økt markant. Dette kan tolkes som at gruppen ikke bare har lavere kunnskap, men også lavere motivasjon. Et slikt mønster kan forsterke en negativ spiral: Lav kunnskap bidrar til lavere ambisjoner, som igjen reduserer sannsynligheten for aktiv samfunnsdeltakelse.

Også mønsteret i frafall under gjennomføringen av ICCS og tid brukt på å besvare kunnskapstesten peker i retning av lavere motivasjon, mer presist lavere testmotivasjon, blant de svakeste elevene. Elever på laveste nivå faller i større grad fra underveis, og tendensen er tydeligere i 2022 enn i 2016. Dette gir metodiske utfordringer, fordi frafallet trolig ikke er tilfeldig, men knyttet til lavere engasjement.

Når de svakeste elevene bruker minst tid på testen og varierer mest i tidsbruk, tyder det på at resultatene ikke bare handler om kunnskap, men også om motivasjon og innsats. De sterkeste elevene bruker lengst tid og er mer jevne i tidsbruken. Det viser en dobbel ulikhet: De svakeste mangler både kunnskap, motivasjon og arbeidsvilje.

Sammenhengen med interesse for politikk trekker i samme retning. Elever med lavest kunnskap rapporterer klart minst interesse, men forholdet mellom årsak og virkning er vanskelig å avgjøre. Uansett innebærer kombinasjonen at mange elever mangler både demokratisk beredskap og motivasjon til å utvikle den.

Når vi i tillegg finner systematiske forskjeller mellom skoler i hvor stor andel av elevene som befinner seg på laveste nivå, viser det at skolens kultur, læringsmiljø og vektlegging av demokratiopplæring faktisk har betydning for elevenes kunnskapsnivå. Våre analyser indikerer at skolen har større betydning for elever som skårer lavt på demokratikunnskap, enn for de som skårer godt. Dermed blir spørsmålet ikke bare om nedgangen reflekterer generelle samfunnstrender, men også om forhold ved den enkelte skole har betydning for å bygge demokratikompetanse og utjevne kunnskapsforskjeller mellom grupper av elever.

Det handler om å bevare demokratiet

Samlet peker funnene i retning av at vi må forstå nedgangen i norsk ungdoms demokratikunnskap ikke bare som et spørsmål om faglig læring, men også som et spørsmål om motivasjon, fremmedgjøring og inkludering. De svakeste elevene mangler ikke bare kunnskap, men har også lavere ambisjoner, mindre interesse og svakere utholdenhet. Dette er en utfordring for både skolen og utdanningspolitikken: Skal demokratiet styrkes, må vi løfte både kunnskapen og motivasjonen hos de som står lengst unna.

Utviklingen gir grunn til bekymring. En økende gruppe unge mangler demokratisk beredskap og ser ikke seg selv som fremtidige samfunnsborgere. For skolen og utdanningspolitikken innebærer dette et dobbelt ansvar: å gi alle elever grunnleggende kunnskap om demokrati og medborgerskap, men også å arbeide aktivt for å gjøre dette relevant, engasjerende og meningsfullt for de elevene som i dag står lengst unna. Dersom ikke denne gruppen inkluderes bedre, risikerer vi å forsterke en utvikling der stadig flere ungdommer ikke bare har lav demokratisk kompetanse, men også mangler vilje når det gjelder å delta i og beskytte demokratiet.

Noter

1 Kunnskapstesten er et eget spørreskjema, og det første skjemaet elevene fyller ut. Tiden omfatter altså ikke skjemaene med bakgrunns-, holdnings- og atferdsspørsmål.

2 Standardavviket (det typiske avviket fra gjennomsnittet) er på 12,3 minutter på nivå D, mens det er på henholdsvis 7,0; 7,8 og 9,3 minutter for elever på nivå A, B og C.

3 For den statistisk nysgjerrige: Forskjellene i intraklassekorrelasjon viser at når du øker heterogeniteten i utvalget, blåser du opp innen-skole-variansen og intraklassekorrelasjonen faller. Når du deler i likere grupper etter kunnskapsnivå, blir innen-skole-variansen mindre, og ICC stiger.

Litteratur

Ahmadov, A & Holstege, F. (2022). Does schooling promote democracy? A meta-analysis. Democratization, 30(1), s. 7–77. https://doi.org/10.1080/13510347.2022.2109016

Barrett, G. (2018). European economic governance: deficient in democratic legitimacy? Journal of European Integration, 40(3), s. 249–264. https://doi.org/10.1080/07036337.2018.1450401

Brattland, S. & Storstad, O. (2025). Kan skolen kompensere for samfunnet? Kunnskapsforskjeller i et flerkulturelt utdanningslandskap. I: O. Storstad, J. Caspersen og C. Wendelborg (red.), Unge medborgere i en ny tid. Den internasjonale demokrati- og medborgerskapsstudien i skolen (ICCS 2022). (s. 34–57). Scandinavian University Press. https://doi.org/10.18261/9788215073934-25-02

Diamond, L.J. & Morlino, L. (2005). Assessing the Quality of Democracy. Johns Hopkins University Press.

EU-kommisjonen. (2025). Action Plan on Basic Skills. https://education.ec.europa.eu/sites/default/files/2025-03/Graphic%20version%20Action%20Plan%20on%20Basic%20Skills.pdf

Finn, B. (2015). Measuring Motivation in Low-stakes Assessments. ETS Research Report Series, 1–17. https://doi.org/10.1002/ets2.12067

Jensen, F., Pettersen, A., Frønes, T.S., Eriksen, A., Løvgren, M. & Narvhus. E.K. (2023). PISA 2022: Norske elevers kompetanse i matematikk, naturfag, og lesing. Universitetet i Oslo.

Levitsky, S. & Way, L. (2015). The Myth of Democratic Recession. Journal of Democracy, 26(1), s. 45–58. https://doi.org/10.1353/jod.2015.0007

Los, J.E., Witmer, S.E. & Roseth, C.J. (2022). Motivational Factors Associated With Test-Taking Effort Among Middle School Students. School Psychology Review, 51(5), s. 555–573. https://doi.org/10.1080/2372966X.2020.1832862

Milner, H. (2002). Civic Literacy: How Informed Citizens Make Democracy Work. University Press of New England.

Schulz, W. Fraillon, J., Losito, B., Agrusti, G., Damiani, V., Ainley, J. & Friedman, T. (2023). Education for Citizenship in Times of Global Challenge: IEA International Civic and Citizenship Education Study 2022 International Report. International Association for the Evaluation of Educational Achievement.

Silm, G., Must, O., Täht, K. & Pedaste, M. (2020). Does test-taking motivation predict test results in a high-stakes testing context? Educational Research and Evaluation, 26(7–8), s. 387–413 https://doi.org/10.1080/13803611.2021.1949355

Storstad, O. & Dahl, K.E. (2025). Nye medier – nye kunnskapsbehov for demokrati- og medborgerskapsopplæringen. Tre sentrale satsingsområder. Rapport, Institutt for lærerutdanning, NTNU.

Storstad, O., Caspersen, J. & Wendelborg, C. (2023). Ett steg fram og to tilbake. Demokratiforståelse, holdninger og deltakelse blant norske ungdomsskoleelever. The International Civic and Citizenship Education Study (ICCS) 2022. Rapport. Institutt for lærerutdanning, NTNU / NTNU Samfunnsforskning AS.

Storstad, O., Caspersen, J. & Wendelborg, C. (2025b). Om oppbygning og utforming av ICCS 2022. I: O. Storstad, J. Caspersen & C. Wendelborg (red.), Unge medborgere i en ny tid. Den internasjonale demokrati- og medborgerskapsstudien i skolen (ICCS 2022). (s. 254–261). Scandinavian University Press. https://doi.org/10.18261/9788215073934-25-12

Storstad, O., Caspersen, J. & Wendelborg, C. (red.) (2025a). Unge medborgere i en ny tid. Den internasjonale demokrati- og medborgerskapsstudien i skolen (ICCS 2022). Scandinavian University Press. https://doi.org/10.18261/9788215073934-25

Storstad, O., Røe, M., Hermstad, I.H., Caspersen, J. & Wendelborg, C. (2024). ICCS 2022: Redegjørelse for metode og gjennomføring av studien i Norge. Rapport, Institutt for lærerutdanning, NTNU / NTNU Samfunnsforskning AS.

Wendelborg, C., Caspersen, J. & Røe, M. (2025). Ungdommers holdninger til mangfold og sammenhengen med skolens undervisning. I: O. Storstad, J. Caspersen & C. Wendelborg (red.), Unge medborgere i en ny tid: Den internasjonale demokrati- og medborgerskapsstudien i skolen (ICCS 2022) (s. 223–253). Scandinavian University Press. https://doi.org/10.18261/9788215073934-25-11

Wise, S.L. & DeMars, C. (2005). Low examinee effort in low-stakes assessment: Problems and possible solutions. Educational Assessment, 10(1), s. 1–17.

Om forfatterne

Oddveig Storstad er dr.polit. i sosiologi og professor ved Institutt for lærerutdanning ved NTNU, hvor hun forsker på, underviser i og veileder om demokrati- og medborgerskapstematikk. Hun var nasjonal forskningskoordinator (NRC) for ICCS 2022 og er det også for ICCS 2027.

Christian Wendelborg har hovedfag i pedagogikk og ph.d. i sosialt arbeid og er forskningsleder og forsker 1 ved NTNU Samfunnsforskning AS, avdeling Mangfold og inkludering. Han forsker på skole- og læringsmiljø med et spesialpedagogisk perspektiv og overgangen til voksenliv for marginaliserte grupper. Han var National Sample Manager for ICCS 2022, og har samme rolle i ICCS 2027.

Joakim Caspersen er sosiolog og forskningssjef og forsker 1 ved NTNU Samfunnsforskning, avdeling Mangfold og inkludering. Han forsker særlig på samarbeid i og rundt skolen og organisering og kompetanse i skolens arbeid. Han var National Data Manager i ICCS 2022, og har samme funksjon i ICCS 2027.