Barnehagepolitikk i utakt

• Berit Bae er professor emeritus ved Høgskolen i Oslo og Akershus

Det kan rettes mange kritiske kommentarer til det fremlagte endringsforslaget til paragraf 2 i barnehageloven, blant annet at det formidler mistillit til profesjonen og barnehagelærernes evne til å foreta faglig begrunnet skjønn ut fra prinsipper i rammeplanen. Forslaget respekterer heller ikke foreldrenes medvirkning i barnehagens innhold, ettersom eier skal ha suveren myndighet til å velge dokumentasjonsmetoder og formidle resultater til andre instanser, uten plikt til å innhente samtykke fra foreldrene. Andre har behandlet disse kritiske punktene, så jeg vil ikke gå inn på dem.

Jeg vil konsentrere meg om hvordan lovendringen peker i en retning som ikke er i tråd med barnehagens samfunnsmandat og gjeldende lover og rammer.

Endringer nødvendig

Barnehagesektoren har de siste 10–20 årene gjennomgått store endringer både i antall plasser og utforming/organisering, og barnehagene spiller i dag en mye større rolle i barn og familiers liv enn tidligere. En stor forandring er at det i dag er veldig mange yngre barn (mellom ett og tre år) som går i norske barnehager.

Barnehageloven har imidlertid ikke blitt tilsvarende oppdatert for å stå bedre når det gjelder dens rolle i dagens samfunn og i forholdet til barn og foreldre. I januar 2012 fikk Kunnskapsdepartementet (KD) overlevert NOU 1/2012 «Til barnas beste – ny lovgivning for barnehagen» (fra barnehagelovutvalget), som var en grundig gjennomgang og drøfting av ulike sider ved barnehagevirksomheten. Utvalget var meget bredt sammensatt, og det var stor enighet i utvalget om ulike kvalitetsbestemmelser. NOU-en (NOU står for Norges offentlige utredninger, red.anm.) inneholdt også et fullstendig utkast til ny barnehagelov med begrunnelser og merknader til de ulike paragrafene. Høringsuttalelsene viste også at den ble meget positivt mottatt. I ca. to år har denne innstillingen/arbeidet ligget hos KD (i skuffen), og mange i feltet har ventet spent på regjeringens oppfølging av de nødvendige endringene.

Det er derfor meget overraskende, og skuffende, å se at når regjeringen i november/desember 2014 legger fram et forslag til endring av barnehageloven, er det bare ett av de grundig diskuterte endringsforslagene i lovutvalgets innstilling de har tatt utgangspunkt i, nemlig overføring av tilsyn til Fylkesmannen.

I tillegg legger regjeringen altså fram et endringsforslag i paragrafen om barnehagens innhold (paragraf 2 i barnehageloven). Dette er et punkt som ikke lå innenfor barnehagelovutvalgets mandat og dermed ikke ble utredet i den omtalte NOU-en.

Endringer i paragraf 2 har heller ikke vært drøftet i Stortinget siden denne paragrafen ble revidert i forbindelse med innarbeiding av ny formålsparagraf i 2010. Den ble heller ikke i diskutert i forbindelse med Stortingets behandling av stortingsmelding nr. 24, (2013–2014) «Om fremtidens barnehage» våren 2013.

Det er verdt å merke seg at det den gang var stor partipolitisk enighet om at barnehagens formål og innhold skulle være å bidra til barns lek, trivsel, utvikling og læring, altså i tråd med de grunnleggende verdiene som er framhevet i gjeldende formåls- og innholdsparagraf (paragrafene 1 og 2).

Når regjeringen nå velger å foreslå en endring av paragraf 2 ved å føre inn et lovkrav om dokumentasjon, med rett for barnehageeier til å bestemme dokumentasjonsredskap/-system, er dette et forslag som ikke er grundig drøftet hverken i Stortinget eller i fagfeltet. Det bekymringsfulle er at forslaget signaliserer en annen retning i barnehagens innhold enn det både fagfolk og offentlighet har vært opptatt av.

Kritiske kommentarer i lys av Grunnloven

Da Grunnloven ble endret gjennom vedtak i Stortinget mai/juni 2014, ble menneskerettighetstenkningen sterkere representert, herunder også menneskerettigheter som gjelder barn. Her er paragraf 104 særlig relevant. Det er verdt å merke seg at grunnlovsbestemmelsene har betydning for utformingen av andre lover, i den forstand at når andre lover skal lages/endres, må det vurderes hvordan de står i forhold til, og ikke går på tvers av, prinsipper nedfelt i Grunnloven.

I praksis betyr dette at når det foreslås endringer i barnehageloven, er det nødvendig å vurdere disse i forhold til barns rettigheter nedfelt i paragraf 104 i Grunnloven. I første ledd i paragraf 104 står det: «Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.»

Andre ledd lyder: «Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

Og i tredje ledd heter det blant annet: «Barn har rett til vern om sin personlige integritet.»

De foreslåtte endringene i paragraf 2 i barnehageloven er desidert handlinger og avgjørelser som vil berøre barn. Et vesentlig spørsmål blir da: Er dette kravet om dokumentasjon på individ- og gruppenivå til barns beste? Eventuelt: Hvordan må slik dokumentasjon foregå for å være til barns beste? Tar det vare på den rett barn har til å bli hørt i saker som gjelder dem selv? Og angående tredje ledd i paragraf 104: Vil slik dokumentasjon ta vare på den rett barn har til vern om sin personlige integritet?

I det forslaget som er sendt ut på høring i desember 2014, er slike spørsmål ikke drøftet. Det kan sees som en alvorlig mangel. Og hvorfor er de ikke drøftet? Kan det være at det ikke er tilstrekkelig kunnskap i regjeringen om barns rettigheter ifølge Grunnloven?

Mange av de forslagene til endringer som barnehagelovutvalget (NOU: 1 2012) la fram, er helt i tråd med de nye grunnlovsbestemmelsene. Hvis regjeringen virkelig ønsker å styrke kvaliteten i barnehagens innhold på en måte som tydelig viser at man er opptatt av å vise respekt for barns beste, og dermed på linje med prinsipper i Grunnloven, har de mange relevante forslag liggende i skuffen!

Bort fra en helhetlig forståelse av læring

Ingen i barnehagefeltet er imot at barn som har behov for det, skal få den oppfølging de trenger når det gjelder læring og utvikling. Dette må imidlertid skje på barnehagefaglige og små barns premisser, med vekt på en helhetlig forståelse av læring som inkluderer både omsorg og lek.

Dersom individuell dokumentasjon av barns læring og utvikling, fra de er ett til de er fem år gamle, kommer inn som et lovkrav, innebærer det i praksis at den norske barnehagen beveger seg i mer skolefaglig retning, hvor kartlegging, testing og vurdering av individuelle ferdigheter og læring blir mer framtredende. Dette er ikke i tråd med barnehagens samfunnsmandat.

Ved en sterkere vekt på dokumentasjon av individuell utvikling/læring vil barnehagen bevege seg i retning en anglosaksisk (engelsk og amerikansk) barnehagemodell, hvor barnehagetilbudene er mer orientert mot skolebaserte fag. At den norske barnehagen beveger seg i denne retningen, er særlig bekymringsfullt tatt i betraktning at mellom 35 og 40 prosent av de barna som går i norske barnehager, er mellom ett og tre år.

Når utenlandske forskere vurderer norsk og nordisk barnehagepedagogikk, fremhever de at noe av styrken ved vår modell er at vi legger vekt på barns og barndommens egenverdi, setter lek i sentrum og tilpasser pedagogikken til lokale forhold. Dette står i motsetning til å vurdere enkeltindivider og institusjoner opp mot standardiserte måleinstrumenter som ikke fanger inn hverken individuell variasjon eller metoder og innhold tilpasset lokalmiljø og profesjonelle vurderinger. 

I en OECD-vurdering av den norske rammeplanen fra 2013 framhevet forskerne blant annet vektleggingen av lek og det å la barn få delta/medvirke ut fra egne forutsetninger, som positive prinsipper ved læringsmiljøet, og som noe andre land kunne ha noe å lære av fra oss. Dette er særtrekk ved norske (og nordiske) barnehagemiljøer som svekkes når barnehagene blir pålagt individuelle dokumentasjonskrav gjennom redskaper/systemer bestemt av eiere.

Ny norsk forskning viser også at deltagelse i kvalitativt gode barnehagemiljøer er positivt for barns språkutvikling. Og i en oppsummering av forskning rundt barnehagen som språkmiljø, fremheves det at barn lærer språk gjennom lek og dagligdags samhandling med barn og voksne. Relevante kilder for å underbygge dette er tilgjengelige på nettsiden udir.no under forskningsrapporter. Denne nærliggende kunnskapen synes ikke å ha vært lagt vekt på i KDs begrunnelser for å innføre dokumentasjonskrav i loven.

Hva slags kvalitetssikring?

Barnehageloven gjelder for barn fra ett år og opp-over. Hvis vi forsøker å utvikle innhold og kvalitet slik at det kommer både individuelle barn og gruppen til gode, må man være uhyre forsiktig så man ikke innfører nye lovkrav som i praksis fører til dårligere utviklings- og læringsmiljø for barn i barnehager. Da risikerer regjeringen å etablere en barnehagepolitikk som snarere hemmer enn fremmer det enkelte barns utvikling.

Det er nødvendig å ha respekt for at små barns utvikling på ulike områder foregår i forskjellig tempo og med store individuelle variasjoner. Ved å lovfeste individuell dokumentasjon for alle barnehagebarn, det vil si fra ettårsalderen av, risikerer man å begynne å diagnostisere og sortere barn langs dimensjoner som enda er i utvikling, på områder hvor barna er uhyre sårbare. Hvordan samsvarer dette med å vise respekt for barns menneskeverd og ta hensyn til deres beste? Kan dette forsvares i lys av Grunnlovens krav om at barn har rett til vern om sin integritet (paragraf 104). 

Et fremtredende aspekt ved barnehagens pedagogikk er at det arbeides med individer i gruppesammenheng. En forutsetning for optimal læring og utvikling er det enkelte barns tilhørighet og trygghet. Det legges vekt på vennskap mellom barn, samtidig som det er barnehagelærers ansvar at barn som trenger noe spesielt, blir fulgt opp. Dette er i tråd med målformuleringer i formåls- og innholdsparagrafene (paragrafene 1 og 2 i barnehageloven) og prinsipper i rammeplanen, som alle understreker at barnehager skal legge vekt på å skape et læringsmiljø hvor alle barn blir inkludert og føler seg verdsatt ut fra sine forutsetninger.

Lovkrav og systemer som tvinger fram fokus på kartlegging og vurdering av individuelle forskjeller, slik det foreslåtte endringsforslaget vil føre til, undergraver formålsparagrafens verdier om at barnehagen skal fremme inkludering, solidaritet og likeverd. I dette lyset kan en si at høringsforslaget bygger på en snever fortolkning av hva som er barnehagers grunnleggende oppgaver.

Sagt på en annen måte vil forslaget om endring av paragraf 2 i praksis kunne føre til at barnehagelærere må jobbe på tvers av mål og prinsipper formulert i formålsparagraf og i rammeplan for barnehager. Dette kan tyde på at endringsforslaget ikke er utformet med nok kunnskap om hverken de lover og retningslinjer som gjelder for barnehager, eller om fagkunnskap om hvordan små barns læring og utvikling foregår. 

Vi vet fra forskning at kvaliteten ved norske barnehager varierer, og at det trengs flere kvalitetssikrende bestemmelser i lovverket for å være sikret at alle barn får sjansen til å oppleve kvalitativt gode lærings- og utviklingsmiljøer i barnehagen. Barnehagelovutvalgets innstilling (NOU: 1 2012) var spesielt rettet mot å foreslå nye kvalitetssikrende bestemmelser for å utjevne forskjeller mellom barnehager og sikre alle barn et godt barnehagetilbud. Forskningsoversikter angående kvalitet i norske barnehager viser også at mange barnehager bruker lokalt tilpassede dokumentasjonsmetoder både på individ- og gruppenivå. For å styrke kvaliteten i innholdet kan barnehager utfordres til å videreutvikle disse, i tråd med rammeplanen og ut fra lokale forutsetninger og profesjonelt skjønn.   

Manglende tilpasning

En annen sak er at mange av de kartleggingsverktøyene og dokumentasjonsmetodene som foreligger på barnehagefeltet, er høyst mangelfulle og dårlig tilpasset barnehagebarn. En ekspertgruppe (nedsatt av KD i 2011) gjennomgikk de vanligste kartleggingsverktøyene når det gjaldt språk. Gruppen påpekte mangler ved de fleste verktøyene og sa at ingen var særlig velegnet som støtte til hjelp med innvandrerbarn, som man antar er de som vil ha størst nytte av språklige kartleggingsverktøy. Det ble også pekt på at mange av verktøyene var utviklet og tenkt praktisert på andre premisser enn det synet på barn som er nedfelt i barnehagelov og rammeplan.

Mange av de tilgjengelige dokumentasjonsredskapene samsvarer altså dårlig med tenkningen om barns rett til medvirkning som er klart formulert både i barnehageloven og i paragraf 104 i Grunnloven.

Mer tidstyveri – og et dårligere læringsmiljø?

Et lovkrav om individuell dokumentasjon er også problematisk når det gjelder den virkningen det har på voksnes tilstedeværelse i barns lærings- og utviklingsprosesser i hverdagen. Vi vet at mange barnehagemiljøer per i dag mangler tilstrekkelig pedagogisk kompetanse i form av utdannet personale. Det å bli pålagt dokumentasjonsmetoder på individ- og gruppenivå krever faglig kompetanse i gjennomføring hvis det skal kunne gjøres på etisk forsvarlige måter.

I praksis betyr dette at barnehagelæreren, eller noen andre i personalet, må på kurs og i etterkant bruke tid på gjennomføring og rapportering, Dette betyr igjen at ressurser tas vekk fra det daglige samspillet med barna. Ifølge nyere forsknings-oversikter ligger det viktige lærings- og utviklingsmuligheter, særlig når det gjelder språk, i både lek og dagligdags samspill (jf. veileder og rapporter på Utdanningsdirektoratets hjemmeside). I personalgrupper som allerede har lite faglig kompetanse, vil lovpålagt bruk av standardiserte metoder/redskaper bestemt av eier kunne ta ressurser og oppmerksomhet bort fra barnehagelærerens daglige samspill med barna, og dermed også svekke barnehagen som læringsmiljø. 

Økt byråkratisering og sviktende kompetanse

Hvis den foreslåtte endringen av paragraf 2 kommer inn i barnehageloven, betyr det at myndigheter på fylkes- og kommunenivå må føre tilsyn med hvorvidt den enkelte barnehage gjennomfører individuell dokumentasjon av barns utvikling og læring.   Dette er en komplisert oppgave, og gjennomføringen kan bli særlig problematisk når en fra evalueringer og rapporter vet at den barnehagefaglige kompetansen på ulike myndighetsnivå er svak. Her kan det reises spørsmål om man har tenkt å ansette flere byråkrater?

Et spørsmål i forlengelsen av dette blir hvor har man tenkt å ta den barnehagefaglige kompetansen fra – som kan være i stand til å føre etisk forsvarlig tilsyn både ut fra fylkes- og kommunenivå? Mange av dem som i dag har ansvar for barnehagesektoren på fylkes- og kommunenivå, har skolefaglig bakgrunn, og dermed ligger det en fare i at tilsynet og tenkningen omkring dokumentasjon blir mer tilpasset skolens arbeidsmåter og eldre barn.

I gal retning

Mitt hovedpoeng er at den foreslåtte endringen i paragraf 2 i barnehageloven er et skritt i gal retning. Det er et skritt som svekker barns rett til å bli møtt med den respekt de har krav på ifølge Grunnloven og barnehageloven.

Samtidig vil det kunne forringe barnehagen som læringsmiljø både for språk og andre kvaliteter som er framhevet både i formåls- og innholdsparagraf, og i rammeplan for barnehager.