Styring, ledelse og makt i skolen

Jeg har analysert noen sosiale felt på skolenivå for å få en forståelse av hvordan rektorer utøver makt, og hvordan det også utøves makt over rektorer. Denne kronikken vil med utgangspunkt i masteroppgaven og i noen sentrale bourdieuske begrep – sosiale felt, reproduksjon og symbolsk makt – reflektere over maktforhold i tre sosiale felt i utdanningssystemet som på forskjellig vis påvirker rektorers handlingsrom i ledelse og utvikling av skolen.

Den første refleksjonen knyttes til Oecds (Organization for Economic Co-operation and Development) påvirkning på skoleledelse og skoleutvikling i et internasjonalt felt. Den andre retter oppmerksomheten mot myndighetens innflytelse på skoleledelse og skoleutvikling i et nasjonalt felt, og den tredje refleksjonen trekker fram forhold i det sosiale feltet på skolen som påvirker skoleledelse og skoleutvikling.

I februar 2002, og for andre gang i 2005, reiste jeg sammen med nordiske rektorkollegaer på studietur til Melbourne i Victoria, Australia, og til Auckland i New Zealand. New Zealand blir sammen med staten Victoria i Australia ofte trukket fram som eksempler på hvor langt modernisering av offentlig sektor kan gå.

Intervjuer med rektorer i Melbourne og Auckland utgjør, sammen med tilsvarende intervjuer i Norge, datagrunnlaget for analysen i masteroppgaven (Makten og læren – Rektorers forhold til og bruk av makt i utvikling av skolen, 2006.)

Rektorer om sin makt
Wayne er rektor på en videregående skole utenfor Melbourne. Skolen ligger i et område preget av arbeidsløshet og betydelige sosiale problemer. Waynes og skolens store utfordring er å holde antall ”drop outs” på et lavt nivå, og gjennom utdanning hjelpe elever ut av arbeidsledighetsspiralen. Wayne bruker former for symbolsk makt gjennom læreren for å øke elevenes læringsutbytte.

”I do believe though, having said that, that the most important factor in it (elevenes læringsutbytte. min anm.) is the teacher. If the teacher and the student can build the right relationships I guess the right atmosphere is going, we can make process with the individual student. And that’s where the power of the principal can be important.”

Rektor på en av de mest veldrevne skolene i Auckland, Dave, mener at makt mye er et spørsmål om tillit. Han sier: ”One of the interesting issues is where the power lie. It lies on the board of trustees (skolens driftsstyre. min anm.), and depends on its confidence to me.”

Rektorene i masteroppgaven har ulik tilnærming til makt, men de bekrefter at bruk av makt er en viktig del av det å være leder. Eksempelvis sier Mette, en ung norsk rektor følgende om makt:

”Men i det spillet der, på en måte mellom å sluse ned alle forventninger og krav fra både stat og kommune ned på skolen og også være den motvekten, på en måte. Der ligger det, der har jeg ganske mye makt. I forhold til hvor massivt det trykket faktisk blir inn på skolen. Så jeg tenker at jeg har mye makt. Jeg bruker den en del. Jeg prøver å være ydmyk i forhold til det, og det er ganske utfordrende, synes jeg. Og særlig også fordi jeg opplever at det er ganske mye motstand mot ledelse, ikke sant. Og i ledelse så ligger det makt.”

Masteroppgavens analyse av dataene er teoretisk forankret i Max Webers og Pierre Bourdieus teorier og begreper om makt. Max Weber definerer makt slik:
”. et eller flere menneskers sjanse til å sette gjennom sin egen vilje i det sosiale samkvem, og det selv om andre deltakere i det kollektive liv skulle gjøre motstand.” (Weber 1971: 53)

Pierre Bourdieu, en av vår tids store sosiologer og samfunnsforskere, videreutviklet forståelsen av makt gjennom begrep som sosiale felt, symbolsk makt, symbolsk vold og symbolsk kapital.

Sosiale felt
Et sosialt felt er sammensatt av enkeltpersoner eller grupper med felles interesser. Elevenes læringsutbytte er eksempel på en felles interesse i et sosialt felt der lærere, foreldre, rektor og politikere er aktører. Det er ikke nødvendig at aktørene i et sosialt felt møtes fysisk, men de må på en eller flere måter, for eksempel gjennom uttrykte forventninger, beslutninger og bevilgninger, ha mulighet til å påvirke hverandres grunnlag for handlinger. Dermed oppstår det en spenning, en dynamikk i feltet, som ifølge Bourdieu er en forutsetning for at et felt skal kunne bestå. Makten i feltet ligger hos dem som vinner fram med sine normer og verdier. Dynamikken etableres av at de andre forsøker å vinne fram med sine.

Reproduksjon
”Vinnergruppen”, den gruppen som dominerer feltet, har i følge Bourdieu som mål å beholde sin innflytelse over de andre. Det gjøres ved å sikre at de rådende normer og verdier blir framstilt som de riktige og viktige. Reproduksjon skjer når feltet aktivt påvirkes til å opprettholde gjeldende normer og verdier som grunnlag for beslutninger, handlinger og bevilgninger. Utdanningssystemet er i Bourdieus øyne ett av de samfunnssystemene som sterkest reproduserer normer og verdier, og opptrer derfor som en strategisk maktfaktor for sentrale myndigheter.

Symbolsk makt
Symbolsk makt er et begrep for systemer som blant annet brukes for å produsere og reprodusere feltets gjeldende sett av normer og verdier. Bourdieu kaller det for å strukturere strukturene. Kunnskap og kommunikasjon brukes som symbolsk makt.

Den symbolske makten defineres gjennom et bestemt forhold mellom dem som utøver makt, og dem som makten utøves over. Symbolsk makt virker bare når den anerkjennes av dem makten utøves over, og når det vilkårlige ved maktbruken miskjennes, altså ikke gis vesentlig betydning. Aksept eller tillit er beskrivelser av forhold mellom dem som har makt og dem som makten utøves på.

Styring og ledelse
I det norske utdanningssystemet fikk rektorene på slutten av forrige århundre langt på vei makt til å disponere og forvalte alle skolens ressurser, og ansvar for å utvikle læringsarbeidet på skolen. I forlengelsen av denne delegeringen innførte myndighetene på sentralt nivå gradvis et nasjonalt kvalitetssikringssystem gjennom nasjonale prøver, elevundersøkelser og skoleporten.no. Kommuner og fylkeskommuner har siden fulgt opp kvalitetssikringen ved å innføre et system som ofte kalles balansert målstyring. I en bourdieusk forståelse er dette eksempler på myndighetenes legitime bruk av symbolsk makt. En slik måte å strukturere utdanningssystemet på, vil ha ulike effekter.

Erfaringer tyder på at rektorene fortsatt har det samme ansvaret for å utvikle læringsarbeidet, men at de gradvis fratas styringen på arbeidet. Rektorers delegerte makt til bruk i ledelse og styring erstattes av et styringsdataregime fra kommunalt, fylkeskommunalt og nasjonalt nivå. Mengden av resultater fra de mange testene og undersøkelsene – styringsdatavolumet – er blitt en faktor som trolig påvirker rektorenes handlingsrom og graden av legal makt. Det er derfor på sin plass å stille spørsmål om rektor fortsatt har den nødvendige makt som skal til for å lede utvikling av skolen, om skoler fortsatt kan sies å være selvstyrte, og om det nasjonale systemet for kvalitetssikring, inklusive kommunens og fylkeskommunens balanserte målstyringssystem, gir den ønskede utviklingseffekten på skolen.

I et internasjonalt sosialt felt
Oecd er premissleverandør i internasjonale felt, også når det gjelder skoleutvikling. Pisa-undersøkelsene (Programme for International Student Assessment, undersøkelser i regi av Oecd) er eksempler på det. Medlemslandene er andre aktører i dette feltet. Norge tar, som de andre medlemslandene, slike undersøkelser alvorlig og følger dem opp.

Kunnskapsløftet er et håndfast eksempel på at norsk skole påvirkes av internasjonale teorier og ideer om læring. Finland har blitt et førstevalg for studieturer. Norske elevers leseferdigheter har blitt gjenstand for nasjonal satsing gjennom programmet ”Gi rom for lesing” og nasjonale prøver. Den norske lærerutdanningen søkes endret. Elevundersøkelsen og andre resultater etter standardiserte tester og undersøkelser legges ut på nettsted som Skoleporten.no.

Kommunene offentliggjør resultater av elevtester og brukerundersøkelser for å påvirke kvaliteten på skoleutviklingen. Aviser rangerer skoler som best og dårligst etter den tilgang på resultater avisene får.

Andreas Schleicher, Pisa-undersøkelsens fremste analyseekspert, har reist en prinsipiell innvending mot Norges oppfølging av Pisa. Etter hans oppfatning følger Norge i Englands fotspor i skoleutviklingen ved å innføre standarder og tester, slik England gjorde på 1980-tallet. Det er en omvei mot en bedre skole, hevder han, og en vei England nå er i ferd med å forlate. I stedet bør Norge ta seg tid til å drøfte frem en felles visjon for skolen og et system for å støtte lærerne i yrkesutøvelsen, mener han. (Østerud 2006)

Et sentralt punkt i all maktbruk, også i bruk av symbolsk makt, er at maktbruk skal være produktiv. Den skal ha en hensikt. Schleichers omvei, myndighetenes innføring av standarder og tester, vil i en bourdieusk tankegang beskrives som bruk av symbolsk makt. Trykket fra myndighetenes mange tester og undersøkelser oppleves av rektorer som tendenser til overstyringen av skolen.

Overstyring reduserer rektorenes innflytelse og makt i ledelse av skoleutviklingen. Dersom datamengden i det nasjonale kvalitetssikringssystemet blir uhåndterlig, kan det nasjonale kvalitetssikringssystemet miste sin effekt, bli hensiktsløs. Og, dersom bruk av symbolsk makt mister anerkjennelse i det sosiale feltet, i dette tilfellet blant rektorene, vil den ikke lenger føre til ønsket effekt.

I et nasjonalt felt
Og dermed er vi inne på det andre forholdet som trolig endrer rektorenes handlingsrom for ledelse av skolen – anerkjennelsen av myndighetenes bruk av symbolsk makt. Det er legitimt at myndighetene skaffer seg data om skolen, både for å følge med på hvordan pengeressursene brukes, for å se om læringsprogram som ”Gi rom for lesing” fører til ønskede resultater, eller for å skaffe seg kunnskap om hvordan tilpasset og differensiert opplæring i Kunnskapsløftet følges opp. Det er til et visst nivå også nyttig for ledelsen på en skole. Med en viss grad av understatement vurderer Mette, en av rektorene jeg intervjuet, at den store datamengden om skolen er nyttig.

”Jeg opplever en mye bedre ... en mer profesjonell diskusjon med pedagogene når vi har grunnlaget i noen data enn om vi bare bruker magefølelsen vår eller våre egne meninger, som vi ofte har gjort tidligere.” (Mette, 2005) 
Pisa-undersøkelsene, og andre store internasjonale undersøkelser, som Timss (Trends in International Mathematics and Science Study) viser at skolene i Norge er overraskende ulike. Norske standardiserte undersøkelser og tester har i stor grad bekreftet disse ulikhetene.

Undersøkelsene og testene er likevel ikke på samme måte egnet til å vurdere resultatene av den enkelte skoles utviklingsarbeid. Ledelse av skolens utviklingsarbeid gjøres med utgangspunkt i Kunnskapsløftet, de kommunale og skolens valgte satsingsområder, skolens ressursrammer, elevsammensetning, lærersammensetning og foreldresammensetning. Vurdering av skolens utviklingsarbeid bør derfor gjøres systematisk, internt og eksternt, ut fra disse forholdene.

Dataene som kommunale, fylkeskommunale og nasjonale myndigheter tilegner seg gjennom standardiserte tester og undersøkelser er best egnet nettopp som dokumentasjon på de eksplisitte områdene som måles. Når dokumentasjon tenderer til også å bli brukt som ekstern skolevurdering knyttet til den enkelte skoles utvikling, mister tester og undersøkelser anerkjennelse. Wayne, rektor på en videregående skole utenfor Melbourne illustrerer det ved å si:

“Oh, all the schools that get a higher result, people must think that they are good schools. It doesn’t provide the right context, and it’s not only, you know, what we are arguing, what the system is gradually coming around to, is recognizing that the outside system could look it otherwise in the meaning of what is success.“ (Wayne, Melbourne 2005)

Etter å ha besøkt skoler og intervjuet rektorer i New Zealand i 2002 og 2005, fikk jeg et innblikk i hvordan rektorers handlingsrom for ledelse kan opprettholdes, samtidig som behovet for dokumentasjon og skolevurdering dekkes. Skolene i New Zealand er reelt selvstyrte. Til hver skole velges et driftsstyre. Foreldrene har flertallet i styret. Rektor rapporterer direkte til driftsstyret. Den enkelte skole blir tildelt sine økonomiske rammer fra et statlig utdanningsdirektorat ut fra nasjonalt vedtatte fordelingsnøkler. Pengene følger eleven, og sammen med en inndeling av skolene i sosioøkonomiske soner, er dette vesentlige deler av systemet for ressursfordeling.

Skolene skal være i kontinuerlig utvikling. Da blir også evalueringssystemene viktige. Elevenes vurdering av sin egen utvikling knyttes opp til skolens interne skolevurderingssystem. Egenvurderingen brukes ukentlig i portfoliometodikken og dreier seg for elevene om følgende fem spørsmål: Hva skal jeg lære, hva er målet, hvordan lære mer om området, hva har jeg lært, hvordan lærte jeg det?

Intern skolevurdering knyttes direkte til skolenes satsingsområder, og trekker foruten elever og lærere, også foreldrene inn i vurderingen. Den interne skolevurderingen ses på som den viktigste evalueringsfaktoren, og driftsstyret sikrer skolens kvalitetsutvikling ved å ha ansvar for gjennomføring og oppfølging av skolevurderingen. Foreldrene har fritt skolevalg, og ressursene overføres direkte fra nasjonalt nivå ut til den enkelte skole. Skolene er derfor også gjenstand for ekstern skolevurdering hvert tredje år.

Det regionale Education Review Office (ERO) ber da skolene om å få oversendt skolens treårige plan for utvikling, lokale læreplaner, og dokumentasjon på oppnådde resultater. ERO ønsker med utgangspunkt i disse dokumentene å finne ut av tre forhold:

1) Få avklart hva rektor gjennom dokumentene mener at skolen gjør og oppnår, 2) Finne ut om innholdet i de tilsendte dokumentene samsvarer med den faktiske virkeligheten gjennom samtaler med rektor, personalet, elever og foreldre, og 3) Utarbeide en rapport om tingenes tilstand på skolen med bakgrunn i dokumentene og samtalene. Rapporten offentliggjøres og legges ut på nettet.

Den interne og eksterne skolevurderingen knyttes direkte til læringsarbeidet på skolen. Rektorer i New Zealand tar i nært samarbeid med driftsstyret selv styring og ledelse i valg, beslutninger og oppfølging av det som må gjøres etter intern og ekstern skolevurdering på skolen.

Rektorene i det norske utdanningssystemet forholder seg profesjonelt til nasjonal og kommunal målstyring. Da er det viktig for rektorene og for myndighetene å finne balansen mellom nasjonal og kommunal styring, og det å ha et reelt handlingsrom for ledelse på skolenivå. Grepet er å vektlegge intern og ekstern skolevurdering og bruke dokumentasjonene i det nasjonale og kommunale kvalitetssikringssystemet som supplement. Da skapes det aksept for den symbolske makten som utøves gjennom kvalitetssikringssystemet.

På skolen
I en samtale med Jill Blackmore, forsker ved Deakin universitetet i Geelong, Victoria, sa hun blant annet at all testingen i Victoria har aktualisert spørsmålet om skolene blir mer og mer opptatt av å gjøre det som vises på testene.

I et sosialt felt på skolenivå, der rektorer og lokale myndigheter er aktører, lar jeg Waynes syn på dette spørsmålet representere rektorkolleger også fra New Zealand og Norge. Han uttrykker at testene ikke har avgjørende betydning for skoleutviklingen på skolen.

På Waynes skole er det blitt gjennomført en serie strukturelle og pedagogiske tiltak gjennom de seks årene han har vært ansatt som rektor, men kvalitetssikringssystemet avspeilet ikke målbare resultatendringer. Wayne sa i intervjuet, lett oppgitt: “Despite all of that work the data says “NO CHANGE”. We talked about this and examined the data and we looked ... what can we do, we have tried everything.” (Wayne, Melbourne 2005)

Erfaringer med kvalitetssikringssystemer er altså at de til dels måler andre områder enn det rektor og ansatte på skolen bruker tid, krefter og ressurser på. Dermed oppstår det en kløft mellom myndighetenes intensjoner med kvalitetssikringssystemet og rektorers opplevde nytteverdi med systemet.

Schleichers råd skal man derfor lytte til. Han sier at det norske utdanningssystemet bør ha en felles visjon for skolen og et system for å støtte lærerne i yrkesutøvelsen. Jeg mener at vi langt på vei har en felles visjon for skole i Kunnskapsløftet, men at vi ennå ikke har et system for å støtte lærerne i yrkesutøvelsen.

John Hattie, professor på utdanningsinstituttet ved universitetet i Auckland, sier veldig kort følgende om lærernes innflytelse på elevenes læring: ”It is teachers that make the difference.” (Hattie, forelesning Auckland 1999) 

Wayne ser behovet for system for å støtte lærerne i yrkesutøvelsen på denne måten: “So people who don’t work brilliantly, not badly, but not as well as I would like, I cant do much about them other then encourage them individually and trying get them to develop and hedge through this pedagogy. It will challenge those people, because they are not going to move.” (Wayne, Melbourne 2005) Implisitt i ønsket hans er at han skulle hatt systemer til å følge opp og gjøre noe med dårlig fungerende lærere.

Konklusjon
Kunnskapsløftet legger stor vekt på at skolen skal være en lærende organisasjon. Overstyring fra kommunalt og nasjonalt nivå er i liten grad forenlig med tanken om å utvikle skolene som lærende organisasjoner. Konklusjonen i denne kronikken er derfor at myndighetene må øke rom for ledelse i norsk grunnskole og videregående opplæring ved å knytte kvalitetssikringssystemene sammen med systematisk intern og ekstern skolevurdering, og ved at det utvikles systemer som støtter lærerne i deres yrkesutøvelse, også i forhold til de dårlig fungerende lærerne.

Litteratur
Langfeldt, Gjert og Lauvdal, Torunn: Evaluering av nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Delrapport 1 fra evalueringens første del Utdanningsdirektoratet. (2006)
[LENKE]
Hattie, John: Inaugural Lecture: Influences on Student Learning. University of Auckland. (1999)
Sørreime, Øyvind: Makten og læren – Rektorers forhold til og bruk av makt i utvikling av skolen. Masteroppgave (2006) http://wo.uio.no/as/WebObjects/theses.woa/wa/these?WORKID=41878
Østerud, Svein: Pisa- og Timss-undersøkelsene. Hvor viktige er de for norsk skole, og hvilke lærdommer kan vi høste? (2006)
http://www.pfi.uio.no/KIM-prosjektet/Innhold/Osterud_PISA-undersoekelsen.doc