Barnehagen og departementstilhørighet

Barnehagen er blitt en viktig offentlig arena. Men barnehagen har allikevel en helt annen status enn skolen. Myndighetene har ikke forpliktet seg til å gi et offentlig tilbud til alle barn under skolepliktig alder, selv om regjeringen nå har et mål om å kunne gi tilbud til alle som ønsker det.
 
En helt fersk forskningsrapport, "Barnehagen - fra selektivt til universelt velferdsgode", avdekker at ønsket om barnehageplass for de aller minste er mye større enn myndighetene har lagt til grunn. "70 prosent av foreldrene vil ha ettåringen sin i barnehage. Ett- og toåringene er sterkt undervurdert av det offentlige, mener forskere."  
 
Det er almen skoleplikt i Norge. Det offentlige skal gi barn over seks år et offentlig opplæringstilbud. Opplæringslovens § 1 regulerer forholdet mellom hjem og skole. Ordlyden har vært nokså lik gjennom decennier. "...grunnskolen skal i forståelse og samarbeid med heimen...".
 
Familien og hjemmet har det overordnete ansvar for barn. Det gjelder barn under så vel som i opplæringspliktig alder. Men i løpet av skolens mer enn 250-årige historie har samfunnets behov for å få utdannet sine borgere, fått aksept.
 
Det var ikke slik i begynnelsen. Vi har ti års obligatorisk grunnskole i Norge og elevene har rett til tre års videregående opplæring. På barnehagens område er det annerledes. Det er ikke kapasitet til alle, og barn under opplæringspliktig alder har ikke rett til plass i barnehagen.
 
Kvaliteten i skolen og barnehagen har de siste par år fått stor offentlig oppmerksomhet. Begrepet kvalitet går igjen i mange offentlige dokumenter på alle trinn i skole og utdanning. Inflasjonen av begrepsbruken kan gjøre begrepet meningstomt.
 
Når kvalitet skal vurderes, må det være opp imot formulerte mål, enten det gjelder skolens og barnehagens fasiliteter, økonomiske og andre rammer, organisasjonsstruktur eller - og kanskje først og fremst - skolens og barnehagens basis og innhold, formulert i lov, læreplaner og rammeplaner.
 
Skolen har i flere generasjoner hatt forpliktende planer for virksomheten, kalt Normalplan, Mønsterplan eller Lærerplanverk, hjemlet i skole- eller opplæringslov. For barnehagens vedkommende kom felles nasjonal rammeplan først i 1995, altså for mindre enn ti år siden, selv om vi har hatt barnehager i flere generasjoner.
 
Kvalitet gjelder ikke minst krav til og vurdering av personalets (menneskelige og) faglige kvalifikasjoner. Det gjentas gjennom ulike perioder i offentlige dokumenter at personalet er den viktigste enkeltfaktor når det gjelder kvaliteten i barnehagen, selv om de samme offentlige dokumentene i liten grad har vært opptatt av hva som kreves av en voksen person som skal arbeide i barnehagen.
 
Den treårige kvalitetssatsingen i barnehagesektoren, "Den gode barnehagen", er en oppfølging av Stortingsmelding nr. 27 (1999-2000), "Til beste for barn og foreldre". Den har blant annet som et viktig anliggende å sikre stabilt personale i barnehagene. Da er det verdt å se på nettopp hva slags tilstand det i er barnehagene, når det er snakk om personale. Planer og ønsker er ett, den faktiske virkelighet er en annen.
 
I 2002 var det ca. 56.900 ansatte i barnehagene. Av disse var det 5710 styrere, 88 prosent av styrerne var godkjent, 11.585 pedagogiske ledere, man manglet 13,7 prosent førskolelærere, mens tallet på assistenter var 27.969. Bare 32 prosent av alle ansatte var førskolelærere. 
 
Hvordan ser myndighetene på det i forhold til kvalitet i barnehagen? Det er verdt å merke seg at i et annet tiltak for de minste skolebarna, skolefritidsordningen (SFO), stilles det ingen krav til formelle kompetanse.  Det er viktige signaler til foreldre og barn fra samfunnets ledere om kvalitetskrav til barneomsorg og barns oppvekstmiljø.
 
Derfor er det å stimulere til utdanning blant annet i førskolelæreryrket en viktig oppgave for myndighetene, samt å sikre fagutdanning og etterutdanning av assistenter i barnehagene. Men det er ikke mindre viktig å engasjeres av barnehagen som samfunnsinstitusjon, et sted der små barn lever viktige år av sitt liv. Også førskolelærerutdanningens innhold krever oppmerksomhet.
 
Litt historikk
"Det var først på 1970-tallet vi ble pedagoger!" Slik falt ordene til en førskolelærer som var utdannet ved høgskolen Dronning Mauds Minne i Trondheim omkring 1960. Vi drøftet førskolelærerutdanningens historie.
 
Det var en tankevekkende replikk. Hva var førskolelærerne inntil 1970? De var barnehagelærerinner, utdannet hjemme og ute, blant annet ved Barnevernsakademiet (Oslo, fra 1937) og Barnevernsinstituttet (Trondheim, fra 1947). Legg merke til institusjonsbetegnelsene.
 
Innholdet i den spontane replikken sammenfaller i sak med det de offentlige dokumentene forteller. Barnehagelærerne var, sa hun, utdannet til å arbeide i korttidsbarnehager. På den tiden hun ble utdannet, var tilbudene for barn under opplæringspliktig alder få og uensartet, daghjem, barneparker og barnehager.
 
Barna hørte til i hjemmets sfære. Barnehagelærerinnen ble kalt tante, som sykepleieren ble kalt søster, begge kategorier, i to av samfunnets omsorgssektorer fikk betegnelser fra familiesfæren!
 
Utdanningen for arbeid i barnehagen var basert på to tradisjonslinjer som hadde sin innflytelse på både utdanning og barnehager, de fröbelske barnehager og barneasylene. Man utdannet i starten for ulike behov.
 
Daghjemmet (asyltradisjonen), skulle gi omsorg i viktige deler av døgnet. Dette var knyttet til industrisamfunnets behov for arbeidskraft og dermed barnas behov for omsorg. Barna skulle ha et trygt og godt sted å være når foreldrene var på arbeid.
 
Barnehagen var et (korttids-) supplement til hjemmet, de borgerlige hjems avlastning, med en ekstra sosial, (og pedagogisk), stimulans.  Barna skulle møte "et moderfang" i barnehagen. De skulle trenes i aktiviteter, "håndens" gjerninger, og der skulle synges, leses rim og regler, fortelles fortellinger. Slik ble kulturen formidlet, "åndens" gjerninger, med psykologibasert kunnskapsformidling som basis i utdannelsen.
 
Barnehagen var altså i starten et relativt beskjedent supplement til hjemmet. Før den annen verdenskrig gikk til sammen 1 prosent av norske barn i daghjem og barnehage.  I 1970 ga institusjonene plass til 2,8 prosent av årskullene. 
 
Fra 1970-årene har det vært en eksplosjonsartet vekst i sektoren, slik at dekningsgraden med ca. 200.000 barn i barnehage i 2002 var, totalt for aldersgruppen 1-5 år, på nær 66 prosent. For ettåringene var dekningsgraden 28 prosent, for toåringene 48 prosent.
 
Til sammenligning har vi tallene for Sverige og Danmark. Ettåringer: 45 prosent i Sverige, 73 prosent i Danmark. Toåringer: 85 prosent i Sverige, 84 prosent i Danmark.  Det er enda et stykke igjen til full dekning i Norge.
 
Statsminister Kjell Magne Bondevik (Kristelig Folkeparti) bemerket i sin nyttårstale den store økningen av både barnehageplasser og arbeidsplasser i barnehagesektoren siste generasjon. Men han sa ingenting om sammenhengen, den store endringen i det norske samfunnet fra 1970-tallet, da kvinnene toget inn på arbeidsmarkedet og ble der.
 
De vil arbeide og familiene ønsker barnehageplass også for de minste. Med 200.000 barn i barnehagen, og stigende antall i tiden fremover, legges det store oppgaver på barnehagen og først og fremst på de ansatte.
 
OECD 1999
I sekretariatet til Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) har man i løpet av de seneste årene skaffet et materiale som gir inngående kjennskap til situasjonen vedrørende barnehage og omsorgssektoren for små barn i OECD-landene.
 
Norge var gjenstand for en undersøkelse i 1998/99 og fremskaffet bakgrunnsmateriale til OECDs "Review Committee" høsten 1998. Komiteen gjorde sine undersøkelser og leverte sin rapport i 1999.  Komiteen uttrykker sin tilfredshet over flere forhold, blant annet. hvordan anerkjennelse av barn og barndom er et viktig trekk ved det norske samfunn.
 
Det eksemplifiseres ved et veletablert system av tilbud for barn og velutdannet pedagogisk personale, samt ønsket om å bevare barndommen som et viktig stadium i livet, og ikke minst den offisielle institusjonen Barneombudet. Komiteen bemerket også et særtrekk ved norsk barnehagekultur, uteliv året rundt.
 
Komiteen vektla våre demokratiske tradisjoner, likestillingsbestrebelsene, desentralisert makt og ansvar til lokalsamfunnet. Politiske endringer var på gang i småbarnssektoren i Norge i 1998/99. Det knyttet seg også i OECD-rapporten stor spenning til virkningen av kontantstøtteordningen. Jeg går ikke nærmere inn på det her, knytter bare an til noen generelle merknader og anbefalinger.
 
Komiteen pekte på at det er ulik tilgang til barnehage for ulike aldersgrupper, i ulike deler av landet og for ulike grupper av befolkningen. De var opptatt av at kostnadene ved å ha barn i barnehagen varierer, dessuten av kontantstøtteordningens konsekvenser  for utviklingen av sektoren.
 
Det er store ulikheter mellom kommuner og en relativt stor andel av ikke utdannet personale i institusjonene som betjener de minste barna i samfunnet, i barnehagen og SFO, i forhold til land det er naturlig å sammenlignes med.
 
OECD-komiteen så på tilbudet til barn under skolealder og de første klassetrinn, altså barnehage og SFO og 1. klasse innenfor den nye tiårige grunnskolen. Dette området er internasjonalt betegnet som Early Childhood Education and Care, ECEC. 
 
Prosjektleder John Bennett ved OECD-sekretariatet i Paris understreket kulturfagenes sterke stilling i førskolelærerutdanningen i Norge som forbilledlig for andre land, der den estetiske oppdragelse ofte ikke er inne i bildet. Utviklingen i sektoren synes heller å svekke enn å styrke dette perspektivet for barnas liv.       
 
I internasjonal sammenheng ser en at også FNs organisasjon for undervisning, vitenskap og kultur (UNESCO) satser på ECEC innenfor et utdanningsperspektiv, som ledd i alfabetisering, fattigdomsbekjempelse og demokratiutvikling, i sitt program Education For All. UNESCO er engasjert i utvikling og implementering av ECEC som politikkområde i alle verdens deler, rike og fattige land. 
 
Kvalitet og kvalifikasjoner
Kvalitet og kvalifikasjoner henger nøye sammen. Derfor ligger det bemerkelsesverdige opplysninger i forholdstallene mellom pedagogisk personale, assistenter og ufaglærte i barnehagen og SFO. Det levner ingen tvil om at barnehagen er en stor arbeidsplass for ufaglærte, først og fremst kvinner.
 
Og når vi ser på det indre liv i barnehagene, så er det de som er uten utdanning som er nærmest og mest sammen med barna. Styrere og det pedagogiske personalet er i større grad opptatt med tilrettelegging, administrasjon, møter, kurs og veiledning. Hvordan harmonerer dette med ordene om kvalitet og at "personalet er barnehagens viktigste kvalitetsfaktor"? 
 
De ansatte i barnehagen arbeider i en sektor som ikke har stor prestisje. Arbeidet innenfor reproduksjonen er mindre verdsatt enn arbeid i produksjonen. Sektoren får i tillegg doble signaler. Tvetydigheten kan blant annet leses ut av politiske prosesser og vedtak som gjelder sektoren. 
 
Den offentlige oppmerksomheten og rammevilkårene for sektoren har variert med ulike politiske "regimer" eller konstellasjoner. Derfor er det interessant å se at regjeringspartiet Høyres kvinner, i forbindelse med sentralstyremøtebehandlingen av kvalitetsutvalgets innstilling, går inn for at  barn skal ha rett til barnehageplass. 
 
På lokalplan er barnehagene ofte koblet til skoleadministrasjonen, på sentralt hold sorterer de under Barne- og familiedepartementet (BFD). Det gir signal til barnehagens ansatte om hvor regjeringen mener at barnehagene hører hjemme.
 
I forhold til skolen, hvor det er større faglig likeverd blant de ansatte, arbeider førskolelærerne i et heterogent miljø. Kollegiet er som regel mye mindre enn skolens. Den daglige kontakten med foreldre og foresatte er nærmere, og de står i et tettere forhold til institusjonens eiere.
 
Barnehagens daglige drift er regulert i større grad enn skolens, og fagpersonene har mer av et veilederansvar og lederansvar for voksne, enn en lærer i skolen har. Samtidig skal førskolelærerne ha fokus på arbeidet med barna. Det fordrer et bredt spekter av kunnskaper, ferdigheter og yrkesetisk innsikt. Til arbeid i grunnskolen kreves en fireårig utdanning, mens førskolelærerutdanningen er treårig.
 
Formelt sett er førskolelæreryrket et læreryrke. Det framgår av navnet så vel som plasseringen av utdanningen. Samtlige lærerutdanninger har dessuten et felles innledningskapittel i rammeplanen for lærerutdanningene. Utdanningen gir mulighet til å arbeide på grunnskolens første trinn.
 
Under forberedelsene til arbeidet med innføring av den tiårige grunnskolen ble det for tilbudet til seksåringene formet et slagord: "det beste fra to tradisjoner", barnehage og skole, uten at dette ble definert nærmere.
 
Organisatorisk plassering    
Det er verdt å merke seg at allerede i 1951 framsatte et offentlig utvalg, "Samordningsnemnda for skoleverket" av 1947, en anbefaling om at utdanningen til arbeid i barnehager skulle være likeverdig med allmennlærerutdanningen .
 
Dessuten var anbefalingen at administrasjonen av barnehagesektoren skulle kobles til skoleadministrasjonen både lokalt og sentralt. Det skjedde ikke umiddelbart. Anbefalingene er ennå ikke tatt til følge for det sentrale nivå.
 
For mer enn 30 år siden ble utdanningen innlemmet i de pedagogiske høyskolene. Betegnelsen ble endret fra barnehagelærerutdanning til førskolelærerutdanning. Fikk utdanningen legitimitet som lærerutdanning med det? Det synes slik i noen grad. Var plassering av og satsing på førskolelærerutdanning i en pedagogisk høyskole en pekepinn om i hvilken retning barnehagene skulle utvikles?
 
Å svare på det krever et inngående studium av både studieplaner og barnehagens innhold. Det synes imidlertid som den faglige profilen i både barnehage og førskolelærerutdanning i praksis har vært nok så fasttømret, om ikke i uttrykt teori.
 
Institusjonene har gjensidig legitimert hverandres profil. Førskolepedagogikken i utdanningen skulle være "barnesentrert", preget av "barnehagens egenart". Og barnehagens kvalitet på sin side skulle sikres ved utdanning av førskolelærere.
 
Da utdanningen kom inn i de pedagogiske høyskolene, var disse avhengige av den fagkanon og fagtradisjon som var etablert ved pionerinstitusjonene av en liten, sterk gruppe rektorer.
 
Nå er imidlertid spørsmålet om tradisjonen man har utviklet, med nedslag i rammeplanen for barnehagen og førskolelærerutdanningen, i tilstrekkelig grad tar inn over seg hvilken stor og viktig samfunnsarena barnehagen er blitt, samfunnsutviklingen og forskningen på sektoren, som ifølge tidligere nevnte OECD-rapport bør styrkes betraktelig.
 
Privat og offentlig sektor
I 2001 var 2984 av 5833 barnehager offentlige mens 2849 var private, men med offentlig støtte.  Barnehagen står i spenningsfeltet mellom privat og offentlig både i mandat, organisering og ansvarsplassering, men også i forståelse og aksept.
 
Ikke minst av den grunn er det viktig at barnehagene har en forpliktende rammeplan som gjelder uansett eierforhold og organisatorisk tilknytning. Dette er i utgangspunktet en viss garanti for kvalitetskravene til barnehagen, og gir foreldrene og samfunnet mulighet til innsyn og grunnlag for samtale.
 
Rammeplanen   har vært viktig helt siden utkastet kom i 1992. Det er imidlertid på tide at rammeplanen for barnehagen revideres. 
 
Den relativt svake posisjonen som barnehagen har hatt og delvis har fremdeles i samfunnet, avspeiles i både barnehagens og utdanningens historie, (i forhold til utdanningsløpet for øvrig). Den har utvilsomt satt sitt preg på den faglige diskursen.
 
Er det slik at barnehagen verken er hjem eller skole? Kanskje er den et "både - og"? Skal vi med dagens utfordringer og kvalitetskrav være tilfreds med at så stor andel ansatte mangler utdanning for å arbeide og med samfunnets minste, der grunnlaget i livet legges?
 
Hvilken faglig og menneskelig ballast trengs av de ulike voksne som omsorgspersoner, pedagoger og ledere? Hva trenger de av innsikt i omsorgens og oppdragelsens vesen og dilemmaer og til lek og læringsarbeidet? Anses førskolelærere som lærere? Er allmennheten og de som styrer kjent med læringssynet som legges til grunn i barnehagen i forhold til i skolen?
 
Hvilken rolle spiller det at barnehagen organisatorisk/administrativt er plassert i BFD? Kvalitetsutvalget har i NOU 2003:16 blant annet kommet med forslag om sektorens departementstilhørighet. Hva vil det si for utviklingen av barnehagene om sektoren flyttes til Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD), som utvalget foreslår?
 
Det er mange spørsmål som bør drøftes av politikere så vel som fagfolk. Internasjonalt arbeides det for at ECEC som offentlig politikkområde skal administreres fra ett departement. Der går det i retning av departementet for utdanning. 
 
Men debatten om barnehagen kan på ingen måte isoleres til en debatt om kontantstøtte, antall plasser, offentlig eller privat innsats, ansvar og ansvarsplassering. Uansett rammevilkår, dreier det seg først og fremst om det indre liv i barnehagen.
 
Hvordan ser man på barn og barns liv i samfunnet? Hva skal innholdet i barnehagen være for en ettåring og en femåring og de midt imellom? Hva kreves av voksne som arbeider blant de minste i et av samfunnets vesentligste "rom ".
 
Barnehagen som samfunnsinstitusjon fortjener samfunnets oppmerksomhet, anerkjennelse og respekt. Det skjer gjennom arbeidet med gode rammebetingelser for barnehagene, lønn og arbeidsvilkår for de ansatte, men ikke minst gjennom interesse for hva barnehagen er og skal være for barna.