Utjevning av sosiale forskjeller og finansieringen av skoler og barnehager

Utjevning av sosiale forskjeller er et sentralt tema i årets valgkamp. Fortsatt er forskjellene mellom hva ufaglærte og høyt utdannende tjener i Norge små, sammenlignet med andre land i den vestlige verden, og sysselsettingen i Norge er høy. Men de sosiale forskjellene øker også i Norge, i strid med intensjonene for den norske velferdsstaten. Denne artikkelen redegjør for hva staten legger vekt på i fordelingen i inntektssystemet, hva årsaken kan være til at staten ikke vektlegger ressurser til sosial utjevning i universelle tjenester, og hva som kan gjøres for å møte dette problemet.

Sosiale forskjeller er komplekse og gjenstridige problem som skyldes mange faktorer. Det er ikke tilstrekkelig med sysselsettingstiltak alene for å redusere dem. I det moderne arbeidslivet kreves det formell yrkesutdanning fra videregående skole og høyere utdanning i en stadig større del av arbeidsmarkedet. Relevant og tilpasset utdanning er også nødvendig.

Når det kommer til utdanning er det grunn til bekymring. Det er et paradoks at utdanningssystemet i Norge i så stor grad reproduserer sosiale forskjeller, til tross for en 12-årig grunnutdanning for alle, gratis studier og god studiefinansiering. Elever med foreldre som har lav utdanning, har svakere resultat fra grunnskolen og et høyere frafall i videregående skole enn gjennomsnittet av elevene. De er sterkt underrepresentert blant innbyggere mellom 25 og 44 år som har gjennomført en høyere utdanning.

Folkehelseforskningen har vist at de sosiale forskjellene får store konsekvenser for levekår og helse, og rammer ikke bare dem med lavest utdanning og inntekt. Forskjellene følger et trappetrinnmønster: Jo høyere man er i det sosioøkonomiske hierarkiet, jo bedre er helsen og jo lenger lever man. Dette fenomenet er kjent som den sosiale gradienten i helse. I 2014 la professor Espen Dahl, som leder for et bredt forskerteam, frem en kunnskapsoversikt over faktorer som påvirker sosiale forskjeller i helse. I rapporten drøftet forskerne også hvilke tiltak, både sektorvis og sektorovergripende, som kan bidra til å utjevne de sosiale helseforskjellene og deres sosiale konsekvenser. Forskerne anbefalte tidlig innsats i universelle tjenester som barnehage, skole og kommunehelse, der det settes inn ekstra ressurser i de universelle tjenestene for å møte behovene til familier med kort utdanning, lav inntekt og lav yrkesstatus. De anbefaler slike tiltak i tillegg til de målrettede tiltakene for utsatte grupper i sosialhjelp og barnevern

Gjennom analyser av SSBs datakilder, fant SSBs forskere at de faktorene utenfor skolen som bidro sterkest til elevenes skoleresultater, var foreldrenes utdanning, familiens økonomi, og om elevene hadde innvandrerbakgrunn. Den av de tre faktorene som bidro sterkest til elevenes resultater, var foreldrenes utdanning.

Med den brede politiske enigheten om å utjevne sosiale forskjeller, kan en forvente at de politiske organene, på alle nivå i budsjettprosessen, sørger for at ressursene fordeles på en måte som fanger opp behovene til barn og unge fra familier med lav utdanning.

Inntektssystemet og utjevning av kostnadsforskjeller

Det er staten som fastsetter de økonomiske rammene for kommuner og fylkeskommuner. Finansieringen av skoler og barnehager skjer gjennom prioriteringene i statsbudsjettet, fordelingen av ressurser gjennom inntektssystemet, og så prioriteringene i budsjettene for kommuner og fylkeskommuner. Utdanningsforbundet har pekt på at prioriteringene i statsbudsjettet ikke alltid følges opp gjennom prioriteringene i kommunebudsjettene. Det er i seg selv et viktig poeng. Men vel så viktig er det at staten selv ikke følger opp sine egne prioriteringer, når ressursene til kommuner og fylkeskommuner blir fordelt gjennom inntektssystemet. Det overordnede formålet med inntektssystemet, er å utjevne kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å gi et likeverdig tilbud til innbyggerne i hele landet. Stortinget har vedtatt at kommuner og fylkeskommuner skal få full kompensasjon for utgifter ved tjenesteytingen som de ikke selv kan påvirke.

Inntektssystemet består av to hovedelement; en inntektsutjevning av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter, og en utgiftsutjevning som regulerer rammetilskuddet fra staten til kommuner og fylkeskommuner. 95 prosent av rammetilskuddet for kommunene går til utgiftsutjevning gjennom et innbyggertilskudd. For fylkeskommunene er andelen 88 prosent av rammetilskuddet. Det skal utjevne kostnadsforskjellene mellom kommunen og fylkeskommunene fullt ut, slik at innbyggerne i hele landet kan få likeverdige tjenestetilbudtilbud.

Inntektssystemet ble innført i 1986 og er revidert en rekke ganger, sist i 2015 og 2016. I 2017 omfatter det finansiering av barnehage, grunnskole, kommunehelse, pleie og omsorg, barnevern, sosial omsorg, administrasjon og miljø, samt landbruk i kommunene. De tre første er universelle tjenester, de tre neste spesielle tjenester for bestemte behovsgrupper, og de to siste er i hovedsak administrative tjenester. For fylkeskommunene omfatter systemet videregående skole, tannhelse, fylkesveier, buss og bane, og båt og ferger.

Denne artikkelen retter oppmerksomheten mot finansieringen av de universelle tjenestene barnehage, grunnskole og videregående skole. For 2017 inngår kr 122 milliarder i utgiftsutjevningen for kommunene. Av dette utgjør utgiftene til grunnskole 26,10 prosent og barnehage 16,27 prosent. Det dreier seg med andre ord om fordeling av over kr 51 milliarder i 2017 på disse to områdene alene.

I rammetilskuddet 2017 til fylkeskommunene, inngår kr 29 milliarder i utgiftsutjevningen. Av dette utgjør utgiftene til videregående skole 55,35 prosent, eller kr 16 milliarder.

Utgiftsutjevningen dreier seg med andre ord om en årlig fordeling av betydelige ressurser, med store økonomiske og sosiale konsekvenser. Det er en sammenheng mellom finansieringen av kommunene og fylkeskommunene, og deres mulighet til å møte behovene til barn og unge fra familier med lav utdanning og inntekt, forebygge frafall i videregående skole og sosialt betingede helseforskjeller.

Kriterier og vekter for å beregne fordelingen av ressurser

Utgiftsutjevningen er et nullsumspill, det som blir tilført kommuner med en svært kostnadskrevende struktur, blir tatt fra kommuner med en lite kostnadskrevende struktur. Omfordelingen mellom fylkeskommunene er tilsvarende.

Inntektssystemet legger til grunn at behovet for ressurser ikke bare varierer ut fra antall innbyggere, men også ut fra strukturelle forskjeller knyttet aldersstrukturen og den sosiale strukturen i befolkningen, geografiske forhold og etterspørselen etter tjenester. Først blir innbyggertilskuddet fordelt med et likt beløp per innbygger. Så blir det omfordelt ut fra strukturelle forskjeller som gjør at behovet for ressurser varierer.

Innen hvert tjenesteområde har staten kartlagt hvilke kriterier som fanger opp de strukturelle forskjellene som har betydning for kostnadsforskjellene, og vektlagt dem. Det danner en kostnadsnøkkel for hvert tjenesteområde. Disse kostnadsnøkkelen blir samlet til en felles nøkkel, som er lagt til grunn for omfordeling av ressurser mellom kommunene og mellom fylkeskommunene.

Spørsmålet er i hvilken grad inntektssystemet faktisk fanger opp kostnadsforskjeller i universelle tjenester som skyldes at kommunene og fylkeskommunene har forskjellige sosiale strukturer. Tar systemet for eksempel hensyn til at utdanningsnivået varierer fra kommune til kommune?

Kostnadsnøkkelen for barnehage har følgende kriterier og vekter:

Kostnadsnøkkelen for barnehage legger ikke noen vekt på sosiale strukturer som gir økt kostnader og reduserte utgifter.

Staten har innført nasjonale minstekrav til redusert foreldrebetaling i barnehage for familier med lav inntekt, og gratis kjernetid for tre-, fire- og femåringer fra lavinntektsfamilier. Det er en viktig reform for å redusere sosiale ulikheter i utdanning. Barn fra familier og med lav utdanning og inntekt, har ut fra folkehelseforskningen størst behov barnehageplass. Reformen vil redusere inntektene mest for kommuner med en høy andel lavinntektsfamilier, men staten har ikke tatt hensyn til det i fastsettingen av kostnadsnøkkelen. Reformen må finansieres av kommune selv innen de gitte økonomiske rammene.

Det er heller ikke tatt hensyn til at behovet for forsterking i barnehagene varierer med den sosiale strukturen. Derimot er det tatt hensyn til at innbyggere med høyere utdanning fortsatt har en noe høyere etterspørsel etter barnehageplass for sine barn enn andre. Kommuner med en høy andel innbyggere med høyere utdanning har normalt høye skatteinntekter. Kommuner med en høy andel innbyggere med lav utdanning, har normalt lave skatteinntekter. Kostnadsnøkkelen overfører med andre ord ressurser fra kommuner som normalt får økt netto utgiftene mest, og som har lave skatteinntekter, til kommuner som normalt får økt netto utgiftene minst og som har høye skatteinntekter. Man tar fra de fattige og gir til de rike.

Kostnadsnøkkelen for grunnskole har følgende kriterier og vekter

Kostnadsnøkkelen for grunnskolen vektlegger innvandrere i grunnskolealder med 2,76 prosent, men har ingen kriterier for andre elevgrupper med behov for spesialundervisning eller ressurser til tilpasset opplæring. Nøkkelen bygger på en forutsetning om at behovet for spesialundervisning og forsterket tilpasset opplæring er fordelt likt med antall innbyggere i grunnskolealder. Det er en forutsetning som bryter med etablert kunnskap om elevers behov.

Kostnadsnøkkelen for videregående skole har følgende kriterier og vekter:

Heller ikke for videregående skole er det lagt noen vekt på at den sosiale strukturen varierer fra fylkeskommune til fylkeskommune, og at den har betydning for frafallet i videregående skole.

Tabellene ovenfor viser at inntektssystemet ikke tar hensyn til at behovet for ressurser til et likeverdig utdanningstilbud i hele landet, også varierer med den sosiale strukturen. Heller ikke for kommunehelsen legger systemet noen vekt på sosiale kriterier.

Gjennom den årlige fordelingen av milliardene i innbyggertilskuddet kunne regjeringen og Stortinget ha fulgt opp de politiske løftene om sosial utjevning i utdanning. Det er ikke gjort. Hva kan det komme av?

Grunnlaget for fastsetting av kriterier og vekter

Sosiale ulikheter er komplekse og gjenstridige problem av den typen forskerne Horst W. J.Rittel og Melvin M. Webber ga navnet wicked problems. De er ustabile og kan endre karakter. Det finnes ingen enkle, klare løsninger på slike problem, og konsekvensene kan være uforutsette. Sosiale ulikheter må undersøkes og løses gjennom et bredt tverrfaglig og transfaglig samarbeid. For å få et mest mulig fullstendig bilde av hva som kan forsterke sosiale ulikheter, må en bruke ulike typer undersøkelser, basert på ulike metoder, som supplerer hverandre. For å redusere sosial ulikhet i utdanning må denne tverrvitenskapelige kunnskapen suppleres med erfaringsbasert kunnskap fra ledere og lærere, barn og unge.

I redegjørelsen for utviklingen av kostnadsnøklene refererer Kommunal- og moderniserings-departementet (KMD) hverken til resultatene fra tjenesteforskningen, folkehelseforskningen eller erfaringsbasert kunnskap, men skriver at departementet i hovedsak har benyttet samfunnsøkonomiske multivariate regresjonsanalyser av regnskapstall fra kommunene og fylkeskommunene for å fastsette kriteriene og vektingene i kostnadsnøklene. I slike analyser inkluderes alle forklaringsvariabler som antas å kunne påvirke kommunenes ressursinnsats på et bestemt område samtidig. Man isolere betydningen av hver enkelt forklaringsfaktor, og får et mål på nettoeffekten av de ulike kriteriene. Slike samfunnsøkonomiske analyser av regnskapstall er nyttige for å isolere kriterier som har betydning for et avgrenset tjenesteområde. De har bidratt sterkt i den løpende forbedringen av inntektssystemet. Men de har en blindsone som forklarer hvorfor statens analyser ikke har fanget opp det økte ressursbehovet som innbyggere med lav utdanning gir.

Budsjettprosessen i kommunene

Figuren nedenfor illustrerer budsjettprosessen for velferdstjenestene i kommunene. Budsjettprosessen i fylkeskommunen følger det samme mønsteret:

Budsjettprosessen kan forstås som møtet mellom befolkningsstrukturen og innbyggernes behov for kommunale velferdstjenester på den ene siden, og kommunes økonomiske rammer på den andre. Når en kommune har registrert behovene og prioritert dem, utformet tjenestene og beregnet hva de vil koste, er det neste spørsmålet om utgiftene lar seg dekke innen budsjettets rammer. Hvis det ikke er tilfelle, må en gå tilbake, vurdere behovene og prioriteringen av dem på nytt, og finne mer kostnadseffektive måter å utforme tjenesteytingen.

Kommuner med et større behov enn gjennomsnittet på noen få avgrensede områder, vil kunne prioritere disse området på bekostning av andre områder. Multivariate regresjonsanalyser av regnskapstall er en velegnet metode for å undersøke slike ulikheter.

I en kommune med en stor andel innbyggere med lav utdanning og inntekt, blir forholdet et annet. Den vil normalt få et større behov for alle de seks velferdstjenestene som inngår i utgiftsutjevningen samtidig. Den må møte utfordringene med å finne mer kostnadseffektive løsninger og redusere ambisjonsnivået både med hensyn til kvantitet og kvalitet på tjenesteytingen i alle tjenesteområdene. At det er gjennomført slike tiltak, lar seg normalt ikke lese ut av regnskapstallene. De kommunale regnskapene dokumenterer bare om utgiftene er holdt innen budsjettets rammer. I kommuner med en slik befolknings-sammensetning, kan man ikke forvente at budsjett og regnskap viser en entydig statistisk sammenheng mellom innbyggernes behov og ressursbruken i de enkelte tjenesteområdene. Det er bare for de faktorene som gir et økt behov for ressurser på et avgrenset område, man kan forvente en sterk samvariasjon mellom faktoren og ressursbruken på det avgrensede området.

Paradokset er at de faktorene som har en avgrenset virkning, kan bli fanget opp av multivariate regresjonsanalyser av regnskapstall, mens de faktorene som påvirker alle velferdstjenestene samtidig, lett blir liggende i en blindsone. Metoden som er brukt i utformingen av inntektssystemet bidrar til at forskjellene i ressursbehov som skyldes andelen innbyggere med lav utdanning og inntekt, ikke blir fanget opp og utjevnet.

Konklusjon

Skal man kartlegge innbyggernes behov for velferdstjenester, er det ikke tilstrekkelig bare å analysere regnskapstall. Man må også undersøke innbyggernes behov for tjenestene.

Det er nødvendig med en ny, tverrfaglig offentlig utredning av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner, der et bredt spekter forskere samarbeider med ledere og tjenesteytere om å utvikle modeller som fanger opp sosialt betingede behov for velferdstjenester bedre, slik at systemet kan bidra til sosial utjevning.

Utdanningsforbundet vil være en pådriver for å utvikle en ny og bedre styring av utdanningssektoren som bygger på medvirkning fra lærerprofesjonen. En ressursfordeling som bidrar til å redusere sosiale ulikheter i utdanning og frafallet i videregående skole står sentralt i denne sammenhengen. Utdanningsforbundet bør bidra til å reise disse spørsmålene, både i valgkampen og etter valget.

Arve Negaard er konstituert dekan ved avdeling for økonomi, språk og samfunnsfag, Høgskolen i Østfold.

Referanser

• Dahl, Espen, Heidi Bergsli og Kjetil A. van der Wel (2014) Sosial ulikhet i helse. En norsk kunnskapsoversikt. Oslo: Høgskolen i Oslo og Akershus
• KMD (2014, 2015,2016,2017) Kommuneproposisjonen 2015, 2016, 2017, 2018  Oslo: KMD
• KMD (2015) Høringsnotat. Forslag til nytt inntektssystem for kommunene. Oslo: KMD
• KMD (2016) Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner 2017. Grønt hefte  Oslo: KMD
• OECD (2017)  Education at a glance 2016. URL:  http://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance_19991487
• Rittel, Horst W. J., Melvin M. Webber (1973) Dilemmas in a General Theory of Planning. I: Policy Sciences 4 (1973), 155-169
• Steffensen, Kjartan, Ekren, Rachel, Zachrisen, Oda O. og Krikebøen, Lars J. (2017) Er det forskjeller i skolers og kommuners bidrag til elevenes læring i grunnskolen? En kvantitativ studie Oslo: SSB rapport 2017-2